La evaluación política de opciones

Científico‑tecnológicas

Consideraciones sobre la asunción de riesgos

 

María Cruz Alonso Antolín / Teodoro Hernández Frutos

 

La conciencia sobre la necesidad de una auténtica evaluación tecnológica crece en el ámbito internacional y en la propia CEE. En España, los presupuestos muestran el escaso interés ofi­cial por los impactos tecnológicos y sus problemas sociales.

 

como reconoce Rob Coppock en su tesis doctoral ‑más tarde reconocida publica­ción‑ Social Constraints on Technological Progress (1984), no cabe ningún géne­ro de dudas de que algunas tecnologías presentan riesgos y que éstos son percibidos por la población como universa­les, inevitables y conceptualmente incontro­lables. Se podría decir que esta actitud, am­pliamente compartida, tiene que ver con los cambios en las concepciones sobre innova­ción tecnológica, producidos a raíz del desa­rrollo de lo que se conoce como nuevas tec­nologías (según la OCDE, 1988: tecnología de la información, biotecnología, tecnología de materiales, tecnología de espacio y tecnolo­gía nuclear). Éstas crearon la necesidad de valorar con parámetros concretos las impor­tantes consecuencias, limitaciones y riesgos que se estaban generando en las sociedades avanzadas, y muchas veces, de rebote, en las no avanzadas o en desarrollo. Las diversas transformaciones científicas, técnicas y pro­ductivas ocurridas a partir de la II Guerra Mundial, evidenciaron que la puesta en mar­cha de ciertas tecnologías requería, en caso de catástrofe, indemnizaciones monumenta­les de las que pocas empresas privadas po­dían hacerse cargo, y que además ciertas de­cisiones tomadas de «fronteras adentro» podían afectar gravemente a la Comunidad In­ternacional. Ejemplos como el de Seveso (Ita­lia), Three Mile Island (EEUU.), Bhopal (India) o el de Chernobyl (URSS), ilustran suficiente­mente esta afirmación.

En Estados Unidos la amenaza de la des­trucción termonuclear, la crisis social de las ciudades, el deterioro del medio ambiente, el desplazamiento y el paro de grandes can­tidades de trabajadores y la potencial inva­sión de la privacidad (Brook, H., y Bowers, R., 1976) aconsejaron la creación de una “Ofici­na de Evaluación Tecnológica “a principos de la década de los 70. El promotor de dicho proyecto fue el senador norteamericano Emi­lio Q. Daddario, quien en 1973 vio refrenado un proyecto ‑en el que participaban intelec­tuales de la talla de Harvey Brooks, Melvin Kranzberg, Herbert Simon, Gerard Piel y Louis Mayo‑ tendente a evaluar las nuevas tecnologías por el Congreso de los Estados Unidos.

Como se recoge en el acta del Congreso de octubre de 1972, en el apéndice The Ttechnology Assessment Actt of 1972, los continuos cambios tecnológicos son extensos, omnipre­sentes, beneficiosos y perjudiciales tanto en la naturaleza como en el medio ambiente so­cial, por lo que resulta a todas luces esencial que las posibles consecuencias sean antici­padas, comprendidas y consideradas en el marco de la política nacional.

Por otro lado, de acuerdo al punto D del ar­tículo 471, el Congreso se equiparía (a sí mis­mo) con nuevos y efectivos medios para ase­gurar su competencia en una información im­parcial concerniente a los efectos físicos, bio­lógicos, económicos, sociales y políticos, así como de sus aplicaciones. De igual forma se dice que esa información será utilizada, cuan­do quiera que sea apropiada, como un fac­tor en la evaluación legislativa de cuestiones pendientes antes del paso por la Cámara de Representantes, particularmente en aquellas instancias donde el Gobierno Federal se en­contraría implicado para el apoyo, regulación o gestión de aplicaciones tecnológicas.

Resulta igualmente interesante el artículo 472, donde en el apartado c se establecen las funciones (y deberes) de dicha Oficina: « de­berá proporcionar tempranas indicaciones de los probables beneficios y de los impac­tos adversos de la aplicación de la tecnolo­gía, así como desarrollar un método para coordinar la información de apoyo a las de­cisiones del Congreso». Para ello se le enco­miendan a la Oficina los siguientes deberes: 1. identificar los existentes o probables impac­tos de la tecnología o de los programas tec­nológicos; 2. donde fuera posible establecer relaciones de causas‑efectos; 3. identificar al­ternativas de métodos tecnológicos o de im­plementación de programas específicos; 4. identificar programas alternativos para lograr los requisitos de las metas; 5. hacer estima­ciones y comparaciones de los impactos de métodos alternativos y programas; 6. presen­tar hallazgos de análisis complementarios para una legislación apropiada de las autori­dades legislativas; 7. identificar áreas donde la investigación adicional o la colección de datos es requerida para proveer”apoyos ade­cuados a la evaluación y estimación descrita en los puntos anteriores.

Los resultados de los primeros informes lle­vados a cabo por esta Institución demostra­ron la importancia de los mismos, ya que han tenido notables repercusiones en la legisla­ción norteamericana. Entre ellos destacamos: Vigilancia electrónica y libertades ciudada­nas, Ley de protección de la intimidad en las comunicaciones electrónicas o Transporte de materiales peligrosos, Las estaciones espa­ciales y la ley: problemas jurídicos, por citar algunos.

Una publicación de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) de 1978, tras un análisis de quince estu­dios realizados en el área de la evaluación so­cial de la tecnología (cuatro sobre comunica­ciones y ordenadores, tres sobre transporte, tres sobre energía, dos sobre desarrollo ur­bano, dos sobre medio ambiente y uno sobre condiciones de trabajo) establecía una serie de rasgos comunes que los caracterizaba. Por ejemplo, se encontró que la mayor parte de ellos eran financiados por empresas públicas o con intereses estatales, que las técnicas uti­lizadas eran siempre la consulta o la encues­ta de expertos (método «delphi» ), y que el es­tudio de impactos se dividía en cuatro tipos: los económicos, los de medio ambiente o eco­lógicos, los sociales y los individuales. Des­taca asimismo que entre los económicos se procedía siempre en dos niveles: por una parte se estudiaba el sector económico direc­tamente afectado por el desarrollo o el mar­keting de la tecnología, lo que suponía casi siempre un análisis clásico de costes/bene­ficios, y por la otra se examinaban las tenden­cias económicas con sus posibles implicacio­nes o consecuencias, esperadas sobre la ba­se de anteriores experiencias. Los impactos sobre la ecología siempre llegaban a distin­guir entre los efectos directos y los efectos in­directos, es decir, en el caso de un análisis sobre polución, el impacto sobre la ecología era medido tanto en términos físicos como en términos monetarios ‑por el coste de una probable catástrofe derivada del azar‑. Res­pecto a los dos últimos puntos la evaluación se dirigía hacia varias cuestiones. En el caso societal destacaban los intereses nacionales, el desarrollo económico, el avance tecnoló­gico, la cohesión de la comunidad, la crea­ción de puestos de trabajo, la educación y el entretenimiento, la salud pública y la comu­nicación entre grupos sociales. Los impactos individuales se basaban en tres puntos: 1) los efectos socio‑económicos, en los que se des­taca cómo la introducción de una nueva tec­nología trae consigo la introducción de nue­vos tipos de actividades y el declinar de otras, lo que conlleva cambios en rentas, va­lores y estatus social; 2) efectos sobre logros personales aquí se subrayaba cómo una nue­va tecnología puede ser considerada una ex­tensión interactiva del individuo y sus habili­dades, y 3) efectos despersonalizadores don­de se estudiaban los problemas de seguri­dad, soledad, frustración social e invasión de la privacidad.

Tan sólo unos años más tarde, en 1983, exis­tía ya un grupo en la OCDE que se denomi­naba «Evaluación Ambiental y Asistencia al Desarrollo», uno de cuyos objetivos, en pala­bras de F.W.R. Evers (1986, 309), era recomen­dar a los países miembros que establecieran procedimientos y metodologías para evaluar los impactos medioambientales de proyectos significativos ya fueran públicos o privados, además de pedir que se intercambiara infor­mación en temas que pudieran afectar al me­dio ambiente.

Así pues, alrededor de este debate y en pleno auge del tema se acuñó el término «Technology Assessment» (TA.) con el fin de proporcionar a los poderes públicos de la in­formación y los criterios científico‑tecnoló­gicos necesarios, para diseñar marcos ade­cuados y coherentes con las políticas de de­sarrollo general. Como mantiene Ernst Braun (1986, 1989), probablemente el europeo que más de cerca ha seguido la cuestión de la T.A., para que un informe sobre una tecnolo­gía sea considerado como TA. es imprescin­dible que aporte un conjunto de opciones de línea de acción. Es por ello que existen va­rias metodologías (Mitre/Jones, J. Coates, Smits y Leyten) de TA. cuya básica finalidad, se puede resumir, en la prevención de los efectos perjudiciales de la tecnología cuan­do aún se está a tiempo. Como anécdota Ed­ward Cornish (1977) cita la de Robert Jungk, uno de los destacados escritores europeos sobre el futuro, al que mientras estaba rodan­do un film sobre armas atómicas en Hiroshi­ma, en 1960, se le acercó una persona que es­taba muriendo lentamente de leucemia por efecto de la bomba atómica cuando ya era demasiado tarde. Jungk se dio cuenta enton­ces de que había pasado su vida protestan­do contra cosas que ya habían sucedido y la inutilidad de ello, por lo que fundó un institu­to para la investigación del futuro en Viena.

Este ejemplo pone en evidencia no sólo la necesidad imperiosa de adelantarse a efec­tos de consecuencias desvastadoras sino tam­bién que es preciso que dichos estudios se hagan a un nivel internacional y, a ser posi­ble, sus recomendaciones, tengan respaldo parlamentario, ya que una decisión en mate­ria tecnológica puede implicar varias legis­laturas. Desgraciadamente hasta ahora las co­sas no han sido así y la investigación interna­cional sobre evaluación tecnológica se ha ca­racterizado por la escasa colaboración inter

nacional y la ausencia de feed‑back en el intercambio de resultados llevados a cabo en las distintas investigaciones. Con respecto a este problema hay que añadir el hecho ob­vio de que las distintas circunstancias y los problemas específicos de cada país, así como sus distintos planes de desarrollo en la mayor parte de los casos enfrentados, exigen diferentes interpretaciones sobre el diseño de la política científica y tecnológica. Por otro lado, y teniendo en cuenta la falta de recur­sos para investigación científica de la mayor parte de las naciones ‑cuando no la inexis­tencia de políticas científicas‑ cada día pa­rece necesaria la cooperación en intercam­bios de información y la co‑participación en estudios de esta naturaleza. Evidentemente esta llamada a la cooperación internacional se enfrenta, por encima de todo, a los intere­ses industriales de los complejos sistemas tecnológico‑militares y sociales de los países desarrollados, más interesados en exportar tecnologías, con el fin de explotar nuevos mercados, que en tener en cuenta los impac­tos negativos y sinergias que éstos puedan producir en modelos de desarrollo «no com­patibles».

Las distintas políticas científicas y tecnoló­gicas se evalúan, habitualmente, desde dos puntos de vista: en primer lugar son conce­bidas como estudios detallados de las conse­cuencias sociales del desarrollo tecnológico, y en segundo lugar como un conjunto de co­nocimientos de apoyo al proceso de toma de decisiones de los distintos programas de de­sarrollo científico‑tecnológico. Siguiendo a M. A. Quintanilla (1989) las respuestas políticas al reto tecnológico se pueden clasificar en: políticas de promoción, políticas de orienta­ción y políticas de evaluación y control. La presunción de que las aplicaciones tecnoló­gicas son la panacea capaz de resolver los problemas planteados en este complejo siglo xx, ha conducido a la mayor parte de los po­deres públicos a tomar decisiones sin tener. en cuenta los distintos usos tecnológicos des­de el lado de una verdadera demanda social ‑con excepciones notables como el «Minitel» francés o las «Telehouses» escandinavas‑. Un estudio minucioso de las verdaderas necesi­dades sociales hubiera exigido distintas orientaciones, o por lo menos distintas prio­ridades, a la hora de impulsar la implantación y el desarrollo de nuevas tecnologías, carac­terizadas por un alto coste y, hasta el momento, por la imposibilidad de rentabilizarlas a corto y medio plazo. Esto quizás se deba a la proliferación de auditorías y “consulting” pri­vados que ofrecen estudios sobre evaluación tecnológica, ya que como mantiene Jórg Bec­ker (1990, 98), criticando una investigación de «Technology Assessment»: «se suele apoyar en los intereses de sus demandantes indus­triales, reduce la complejidad del cambio tecnológico‑social a unas cuantas variables, es incapaz de establecer relaciones consis­tentes entre perspectivas empresariales y económicas, se basa en entrevistas a exper­tos antes que en encuestas a usuarios y care­ce de todo valor de pronóstico». En resumi­das cuentas, a juicio de dicho autor existe to­davía una gran diferencia entre los estudios de evaluación desarrollados por la O.TA. y los que se realizan desde otras esferas: «En su mayor parte, la evaluación de la tecnología ha degenerado en una rama de consulting afirmativa y alcanza, tan sólo en los casos más raros, el nivel de. los trabajos de investi­gación de la Oficina de Technology Assess­ment del Congreso de Estados de los EE.UU.» (1990, 98).

Actualmente, y después de llegar a la con­clusión de que es necesario evaluar las alter­nativas tecnológicas si las hubiere, se están creando y potenciando centros de análisis e investigación sobre esta incipiente materia a nivel nacional. En efecto, las discusiones so­bre las inmensas partidas presupuestarias in­vertidas en la carrera espacial, en la cual es­tán implicadas ahora muchas más naciones que antes, los pocos y discutibles resultados en materia de fusión nuclear y los cada día más preocupantes impactos ecológicos han concienciado a los diseñadores de las políti­cas científicas de que deben considerarse a corto y largo plazo sus influencias en los dis­tintos órdenes, aunque básicamente desde un punto de vista, repetimos, económico y social. En este contexto, en el escenario de la vieja Europa la T.A. se ha expandido en tres ni­veles: institutos independientes (como el ca­so de Austria), institutos parlamentarios (como es el caso de Dinamarca, Francia, o Alema­nia) e institutos que engloban a una comuni­dad de pases (C.E.E. y Parlamento Europeo). Entre todos ellos, los más importantes van a ser los del último apartado. Así, en la C.E.E. el Consejo de Ministros de la Comunidad aprobó ya en julio de 1978 la puesta en mar­cha de un programa de investigación dirigido a analizar las perspectivas y los conflictos, así como la formulación de propuestas alter­nativas sobre los planes de ciencia y tecno­logía. Como el propio nombre del programa indicaba ‑«Forecasting And Assessment In the Field Of Science And Technology» (FAST)‑, el objetivo del mismo se centraba en la generación de una reflexión prospec­tiva sobre los cambios tecnológicos y sus consecuencias para atajar, en última estancia, los desajustes derivados de las grandes mu­taciones que se vislumbraban en la década de los 80.

El Parlamento europeo se sintió en la nece­sidad de crear centros de investigación que profundizaran en las consecuencias de los desarrollos tecnológicos amplios. En esta lí­nea el 26 de marzo de 1987 se creó un pro­yecto sobre evaluación tecnológica ‑la «Scientific and Technological Options Assess­ment» (STOA)‑, cuyas actuaciones hasta aho­ra se han desarrollado en tres campos: 1) el el control de fusión nuclear; 2) los efectos «transfrontera» de la polución química, y 3) la reorganización de las telecomunicaciones en Europa.

 

LA SITUACIÓN EN ESPAÑA

 

Establecer los criterios apropiados para se­leccionar la apropiada tecnología bajo dife­rentes condiciones culturales, técnicas y so­ciales siempre ha sido una reivindicación im­portante (De Giorgo y C. Roveda, 1979).

En España estos criterios vienen determi­nados por la llamada «Ley de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica» (Ley de la Ciencia), apro­bada el 14 de abril de 1986, y el «Plan Nacio­nal de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico», aprobado el 19 de febrero de 1988. Este plan, impulsado por el Ministerio de Educación y Ciencia, se inició con una in­versión de 634.171 millones de pesetas para 23 programas, con la esperanza de alcanzar el 1,2% del PIB a finales de 1991, último año de su ejecución. El desglose de este impor­tante presupuesto contemplaba el desarrollo de programas de I + D, programas sectoria­les, promoción general del conocimiento, participación en programas internacionales, programas de tecnología de la información y desarrollo de nuevos materiales semicon­ductores. Para tal fin se contaba con 15.000 investigadores nacionales, 13.000 de los cua­les se encontraban adscritos a centros públi­cos de investigación, a la vez que se preveía, en función de las necesidades existentes, la formación de otros 4.000 investigadores que en su mayor parte han sido ya formados en adelantos tecnológicos, dejando al margen la, investigación en ciencias humanas. Lo cual de alguna forma se contradice con lo que mani­fiesta Juan M. Rojo (1988, 9) en tanto que secretario de Estado de Universidades e Inves­tigación: «el Plan Nacional planifica los recur­sos de I + D en España asignando prioridades y destinando importantes aumentos presu­puestarios a aquellas áreas de especial inte­rés socio‑económico, bien por la previsible mejora a la competitividad en nuestro siste­ma industrial, bien porque incidan en la solu­ción de algunos problemas que tiene nuestra sociedad para mejorar su calidad de vida».

 

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

Becquer, Jórg (1990). «Consecuencias sociales de las nue­vas tecnologías de la comunicación». Madrid. Telos n° 22 pp. 97‑105.

Braun, E. (1986). Tecnología rebelde. Madrid. Fundesco/ Tecnos.

Braun, E. (1989). «Some problems of technology assessment in Europe». En Quintanilla M. A. (Ed.), Evaluación parlamentaria de opciones científicas y tecnológicas. Madrid. Centro de Estudios Constitucionales, pp. 45‑56.

Brook, H. y Bowers, R. (1976). Technology: processes of assess­ment and choice. En Bereano, P. (Ed.), Tbchnology as a social and política] phenomenon. New York. John Wiley & Sons Inc. pp. 451‑462.

Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (1988). Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico. Madrid. Ministerio de Educación y Ciencia.

Coppock, R. (1988). Social constraints on technological pro­gress. Berlín. Gower.

Cornish, Edward (1977). The study of future. Washington. World Future Society.

 

Christoph, H. y Kasperson, J. (Ed.) (1982). Risk in the technolo­gical society. Washington. Westview Press.

De Giorgio, A. y Roveda, C. (Ed.) (1979). Criteriá. for selecting appropiate technologies under different cultural, technical and social condicions. Oxford. Pergamon Press.

Evers, F.W.R. (1986). Environmental assessment and develop­ment assitance: the work oí the OECD En Becker, H. y Porter, A. (Ed.), Methods and experiences in impact assessment. Ho­lland. Reidel Publishing Company, pp. 307‑321.

O”brien, D. y Marchand, D. (Ed.) (1982). The politics of techno­logy assessment: institutions, processes, and policy disputes. USA. Lexington Books.

Porter, A., Rossini, F. y Carpenter, S. (1980). A guidebook for technology assessment and impact analysis. New York. North Ho­lland.

Quintanilla, M. A. (Ed.) (1989). «La función del Parlamento en la evaluación de opciones científicas y tecnológicas». En Quinta­nilla M.A. (Ed.). Evaluación parlamentaria de las opciones cien­tíficas y tecnológicas. Madrid. Centro de Estudios Constitucio­nales, pp. 17‑28.