Los problemas del mercado y la competencia

Especificidad de la situación británica

 

G. J. Mulgan

 

La acentuada especificidad británica en las telecomunicaciones y el audiovisual nace del pre­dominio absoluto del mercado y la competencia. Las incógnitas de la convergencia futura entre ambos sectores son también por tanto tan singulares como imprevisibles.

 

La concepción de la política de convergencia británica muestra cuán diferente es la economía política del Reino Unido comparada con la del resto de Europa. Existen tres factores especiales que han sido decisivos. Uno de ellos es la entrega ex­cesiva del gobierno conservador hacia las fuerzas de competencia y mercado. Otro es la bien promocionada tensión entre éste y las instituciones dominantes de ambos sectores, la BBC y British Telecom. El tercero, y posi­blemente más importante, ha sido el relativo descenso económico del Reino Unido, y la re­lación de este descenso con características claves de las instituciones públicas, la irres­ponsabilidad de Correos, el perjuicio antiem­presarial de la BBC.

Siguiendo la experiencia de Estados Uni­dos, durante la década de 1980 el Reino Uni­do abrió camino en las nuevas formas de re­gulación (en Oftel), en las nuevas categorías jurídicas (como VADS CL) y en las nuevas formas de competencia (Mercury, los SSSO ‑Servicio de Operadores Especialistas en Satélites‑, Telepoint, telefonía por cable y las PCN ‑Redes de Comunicación Perso­nal‑). La convergencia se ha mantenido por cable, por DBS y por las normas de retrans­misión de datos. Pero si bien ha habido una clara articulación de los principios de una política ‑competencia y apoyo a los nuevos servicios‑ y una proliferación de los infor­mes de la DTI (disminución de la calidad de transmisión) sobre la infraestructura de las comunicaciones, conocido como Informe MacDonald (1), la asignación de frecuencias y de televisión para abonados, y el Papel Blanco en la radiodifusión), la política conti­núa estando mal definida. En realidad, nadie sabe dónde estarán las infraestructuras den­tro de cinco o, incluso, tres años, o qué pasa­rá con la convergencia. El tema más impor­tante de la normativa ‑si a la BT se le va a permitir que utilice su red principal para transmitir televisión‑ continúa sin decidirse. Como resultado de ello, hay una gran preo­cupación de que el Reino Unido pueda que­darse rezagado mientras otros países cons­truyen redes de banda ancha.

Durante los años 80 ha habido un cambio acusado en el contexto de la política sobre la convergencia. Cuando a comienzos de la década muchas de las orientaciones se guia­ban por razones tecnológicas ‑el compromi­so para el cable interactivo, el proyecto DBS‑, al finalizar la década había un mayor compromiso en torno a la idea de que el mer­cado debía ser independiente, cuestión que quedaba más clara en el concepto de «neu­tralidad tecnológica» propuesta por el Comi­té MacDonald. Mientras la Ley del Cable y la Radiodifusión intentaba dirigir a los ope­radores de cable hacia tecnologías determi­nadas, el concepto de neutralidad sugirió que, en el futuro, los operadores tendrían li­bertad para determinar qué tecnologías de­berían emplearse para realizar nuevos ser­vicios, así como que se consideraría ilegal que el gobierno favoreciese una tecnología en particular (la fibra óptica, por ejemplo) por encima de cualquier otra.

 

UN DUOPOLIO EN TELECOMUNICACIONES

 

Han surgido muchos problemas por este motivo, incluso dentro del gobierno. El infor­me sobre optoelectrónica realizado por ACOST (Gabinete del Comité Consultivo pa­ra las Ciencias y la Tecnología) en 1988 (2), recomendó una política gubernamental con­certada para promover las tecnologías ópti­cas, argumentando la anticipada instalación de fibras ópticas en «todos los comercios y ho­gares del Reino Unido». Otro comité guber­namental, el Departamento de Comercio e In­dustria, «Comité MacDonald» se opuso a cual­quier tipo de transgresión en materia de ayu­da gubernamental para las fibras ópticas. Más recientemente, entidades tan diferentes como la CICI (Confederación de las Indus­trias de Información y Comunicación) y el Partido Laborista ha llamado a la elaboración de un plan que facilite la transición hacia una red de fibra omnipresente. Desde el princi­pio se han entablado discusiones sobre la banda ancha, con un debate pendiente de re­solver sobre política de la tecnología, el pa­pel del gobierno al escoger determinadas tecnologías, subvención a experimentos y empleo de una política reguladora como ins­trumento para mantener la competencia en las industrias particulares.

El segundo contexto para la convergencia es un rápido cambio del conjunto de estruc­turas. Tradicionalmente, las redes para las te­lecomunicaciones del Reino Unido estaban a cargo de Correos, un departamento del gobierno. Las redes telefónicas se unieron en 1911 al telégrafo (que había sido nacionaliza­do a finales de la década de 1860).

Tres fueron los factores que se combinaron para obligar a hacer cambios de política. Uno era la presión ejercida por los usuarios, par­ticularmente en la ciudad de Londres, que demandaban servicios de mayor calidad. El segundo era de tipo ideológico, parte de un programa gubernamental más extenso, que permitiese ampliar la tenencia de acciones y aumentar la competencia. El tercero era la advertida crisis en la industria, toda vez que, entre 1963 y 1975, la parte del Reino Unido sobre el comercio internacional de equipos de telecomunicaciones bajó de un 25 por ciento a un 6 por ciento. Por primera vez, en 1983 apareció un saldo comercial negativo, que posteriormente ha seguido deteriorándo­se. El pobre resultado se ha achacado a las estrechas relaciones entre los fabricantes de equipos y la BT.

La estructura económica del Reino Unido cuenta con una política sólidamente confor­mada. Ha sido particularmente importante el peso de los servicios financieros concentra­dos en la ciudad de Londres, el volumen re­lativamente grande de los negocios y la con­siderable dimensión de las operaciones en­tre múltiples instalaciones, que tienen una ne­cesidad mayor de comunicación de datos. El 25 por ciento del total del flujo de datos trans­frontera pasa por el Reino Unido, ocasiona­do por el sector financiero. Todos estos fac­tores han contribuido a ejercer una mayor presión para obtener una alta calidad en la comunicación de datos, en las redes priva­das y en unas tarifas internacionales más eco­nómicas que la de otros países europeos. A principios de la década de 1980 había una opinión muy extendida en cuanto a que la red pública era inadecuada a estas nuevas de­mandas, y a que la estructura de su monopo­lio la hacía insuficientemente flexible e inno­vadora para sacar un buen provecho de las nuevas tecnologías.

La sólida tradición del servicio público de telefonía, bajo la responsabilidad de Correos, finalizó con la Ley para las Telecomunicacio­nes de 1981, que creó a British Telecom co­mo una sociedad pública independiente. La Ley también liberaba los servicios de valor añadido, conforme al Informe Beesley (3). Ese mismo año el gobierno dio luz verde a Mer­cury (formada por Cable and Wireless, que había sido recientemente privatizada, junto con el banco Barclays) para establecer una red competitiva.

La normativa clave de los 80 y la fundación del nuevo régimen de las telecomunicacio­nes se tradujo en la Ley para las Telecomu­nicaciones de 1984, que llevó a la privatiza­ción de British Telecom y creó Oftel como un elemento mediador independiente. Se ven­dió el 50,8 por ciento de las acciones de Bri­tish Telecom, con una cantidad significativa para el público en general. La privatización no exigía ni más ni menos regulaciones, si el consumidor y la competencia iban a ser pro­tegidos contra un posible acto de voracidad por parte de BT. Como resultado, se creo Of­tel como un departamento no ministerial, con la responsabilidad de asegurar una justa competencia y el encargo de representar los intereses de los consumidores; sus principa­les poderes son los de revisar y vigilar las li­cencias otorgadas por BT y Mercury. Bajo su director general, Bryan Carsberg, Oftel se ganó una reputación (posiblemente inmere­cida) de dureza hacia BT, particularmente en aquellos temas como la interconexión con Mercury y la calidad del servicio. En un in­forme muy importante, Stephen Littlechild (4) recomendó que BT debería estar limitada por una fórmula en el precio (mejor que en las ta­sas de rendimiento), la normativa «RPI‑x» que vinculaba una cesta de precios BT al índice de precios al por menor. El resultado ha si­do el de un nivel y una rentabilidad extrema­damente altos para BT.

Desde comienzos de la década de 1980, el gobierno del Reino Unido ha estado empe­ñado en llevar las infraestructuras de las te­lecomunicaciones a un duopolio. Tanto BT co­mo Mercury operan redes nacionales, si bien los beneficios de BT son cien veces mayores. La competencia de Mercury está muy limi­tada a los usuarios vinculados a negocios, y al empleo de sus líneas de larga distancia. En agosto de 1989 contaba con 47.840 clientes comerciales conectados directamente, más otros 81.573 conectados indirectamente. Sus beneficios provenían principalmente de sus vínculos internacionales, de líneas en alqui­ler y de otros servicios (como el télex).

IMPORTANCIA Y AMBIGÜEDAD DE B.T.

 

BT y Mercury mantienen un duopolio sobre la telefonía y sobre la comunicación de da­tos en las ciudades más importantes. Pero ni a BT ni a Mercury se les permite transmitir señales de televisión a través de sus redes telefónicas locales, para no contravenir la dis­posición sobre «servicios convergentes». A ni­vel regional, y en los pocos casos en los que existe una competencia sobre un circuito ce­rrado regional, Mercury ha llegado a acuer­dos con tres empresas de cable locales, pa­ra proporcionar telefonía en las redes que se extienden paralelas a las líneas de la televi­sión por cable. El ejemplo más desarrollado es el de Windsor (5). El duopolio fue diseña­do para evitar que Mercury se desarrollase como un serio competidor de BT, y refleja la prolongada política de duopolio que hay en la radiodifusión.

Una serie de movimientos ha cuestionado este punto central de la política sobre las te­lecomunicaciones. En julio de 1989, el gobier­no anunció que autorizaría una «simple reven­ta» (de la capacidad sobre las líneas arren­dadas), que anteriormente había estado pro­hibida, para poder proteger el duopolio. En noviembre de 1990 el duopolio será revisa­do; los responsables de trazar la política ten­drán que determinar si existe espacio para otra u otras ondas portadoras más. Muchos comentaristas solicitan, como mínimo, un por­tador adicional más (probablemente el de una empresa de servicios públicos como Bri­tish Gas), con una actividad eficaz que impul­se un importante crecimiento de la competen­cia (6). El gobierno también ha ejercido una política de competencia más audaz en las co­municaciones personales y de servicio mó­vil. Existen dos competidores de la radio ce­lular, RacakVodaphone y BT‑Securicor, que, entre ambos, tenían 700.000 abonados en agosto de 1989. Cada uno de ellos ha inverti­do 200‑300 millones de libras en sus redes, mientras los abonados están aumentando a razón de 30.000 por mes. Se efectuó un acer­camiento innovador dirigido a la radio celu­lar, donde el servicio de suministro funciona de forma independiente de las operaciones en red. Los dos proveedores de red pueden ofrecer servicios, pero únicamente a través de sucursales independientes. En la prácti­ca, su parte del mercado de servicios es so­lamente de un 32 por ciento, con el resto del mercado compartido por más de 40 firmas más (7).

 

Tanto Vodaphone como BT Securicor po­drán ofertar servicios digitales celulares en 1991, basados en el patrón GSM, con una in­versión adicional de alrededor de 150 millo­nes de libras cada uno. Además, existen cua­tro proyectos de consorcios de telepunto pa­ra operar sistemas CT2, proporcionando un servicio de telefonía a través de una red de estaciones de base. Se estima que estas re­des costarían alrededor de 50 millones de li­bras para llevar a cabo una cobertura nacio­nal. Sus licencias fueron concedidas en ene­ro de 1989, con la condición de que sus re­des utilicen un patrón común para finales de 1990.

En tercer lugar, si bien es lo más importan­te, el gobierno está pensando otorgar dos o tres licencias para comunicaciones persona­les (PCN). Se ha señalado que una de ellas le será otorgada a Mercury, y que BT que­dará excluida (si bien, entre tanto, las dos re­des de radio celular podrán pasar a ser PCNs). La construcción de redes podría cos­tar por lo menos mil millones de libras, inclu­yendo la necesidad de subscribir a varios mi­llones de abonados. Por lo tanto, las PCNs su­pondrán un juego muy arriesgado para cam­biar los hábitos de telefonía. Si llega a tener éxito, podría dificultar muy seriamente las ex­pectativas de las estrategias para la banda ancha. También proporcionaría una vía alter­nativa para la competencia local.

Existe un considerable consenso, amplia­mente difundido, de que cualquier política de convergencia en el Reino Unido dependerá, en gran medida, de British Telecom. Su pos­tura sigue siendo una cuestión política de pri­mer orden. Haciendo uso de sus grandes be­neficios nacionales, en la década de 1980, BT se ha asomado con gran interés al mercado exterior, tratando de convertirse en una com­pañía mundial de comunicaciones, median­te la compra de importantes paquetes en sociedades como Mitel, en Canadá (con el 10 por ciento del mercado PBX mundial), Dial­com (una sociedad de correos) y un paquete de un 22 por ciento en McCaw (comunicacio­nes celulares) en Estados Unidos. También ha tomado parte en varias cuentas de parti­cipación con otras sociedades y PTOs, en parte para galvanizar una competencia mun­dial con Cable and Wireless. En el mercado interno, su interés por proporcionar servicios a importantes clientes del mundo de los ne­gocios contribuyó a que, durante un tiempo, se ganase la impopularidad política, centra­da en la baja calidad de los servicios. Esto obligó a que BT restringiese sus planes e hi­ciese una importante inversión en los servi­cios básicos. Como parte de este resultado, la inversión en la infraestructura básica cre­ció, de 1.978 millones de libras en 1985, a unos 3.200 millones de libras en 1989.

La posición de BT es ambigua a largo pla­zo; es una de las sociedades más rentables del mundo, con una amplia cartera de inte­reses, si bien continúa siendo extremada­mente dependiente del mercado del Reino Unido, donde, por primera vez, se enfrenta a una gran competencia a través de las PCNs y de otras redes nuevas. Su negocio funda­mental siguen siendo los usuarios residencia­les, pero su inversión y servicios se han des­viado marcadamente hacia los más numero­sos usuarios comerciales, de Londres y del Sureste. Tiene grandes holdings de cable, pero no hay evidencias reales de que haya aprendido a dirigirlos o a negociarlos.

 

COMUNICACIÓN POR SATÉLITE

 

Ahora, el gobierno está comprometido en crear competitividad en la comunicación por satélite. A finales de 1988 se concedieron sie­te licencias SSSO (Servicio de Operadores Especialistas en Satélites) a British Aerospa­ce, KDS, Maxwelll Satellite Communications, BSB, Satellite Information Services y Uplink LTD. BT, Mercury y Kingston también reci­bieron autorización para obtener derechos si­milares. Las licencias permiten hasta tres al­tas conexiones y un número ilimitado de re­ceptores; deben proporcionar una vía de ser­vicios de punto a multipunto. Todos están obli­gados a actuar como portadores normales. La licencia SSSO de BSB le permite utilizar su sa­télite directo de retransmisión para fines de telecomunicaciones. Una importante prohibi­ción para los poseedores de licencias SSSO, que les impedía ofrecer servicios internacio­nales fue levantada en noviembre de 1989. Un paso hacia delante igualmente importan­te, fue la normativa de Oftel para que British Telecom le concediese altas conexiones al satélite PanAmsats PAS 1, con lo que se abría una grieta en el control del monopolio tradi­cional de BTI sobre conexiones vía satélite, a través de los sistemas internacionales, co­mo Intelsat y Eutelsat.

Desde el advenimiento de la televisión co­mercial a mediados de la década de 1950, la televisión británica ha estado organizada como un duopolio. La BBC opera bajo un De­creto Real, mientras la IBA es una criatura producto de una legislación de la que la Ley de la Radiodifusión, de 1981 y la Ley del Ca­ble y la Radiodifusión de 1985 son las más re­cientes. La IBA otorga las licencias para las emisoras comerciales regionales que, juntas, forman la red ITV. El Canal 4 es totalmente subsidiario de la IBA y se financia con los pa­gos de las empresas de ITV, que son las res­ponsables de vender sus espacios para los anuncios.

La IBA, junto a la BBC, opera la red de transmisiones para la radiodifusión. Tradicio­nalmente, han compartido una buena cantidad de lugares de transmisión, cerca de 1.100, de manera que las dos pueden asegu­rar la cobertura nacional. Generalmente, los locales son propios o están alquilados por la IBA o la BBC, en tanto sus bienes están com­partidos. Todos los problemas de televisión son transmitidos en UHF para, aproximada­mente, 21,5 millones de hogares, los cuales deben pagar los derechos de licencia.

Durante 1980, las transmisiones británicas se han hecho mucho más complicadas. El pri­mer gran cambio se produjo en 1982 con la aparición del Canal 4, siguiendo el camino de una política iniciada por el anterior gobierno laborista y el Comité Annan. Lue­go, el gobierno conservador puso en funcio­namiento una serie de iniciativas orientadas a las tecnologías de la información. Son va­rias las corrientes que han caminado parale­lamente.

El informe del Gabinete ITAP (8), publica­do en 1982, favorecía los sistemas de cable financiados de forma privada que operaban bajo un sutil régimen reglamentario. Aducía que los beneficios de la televisión podrían dar los primeros réditos, pero que las redes podrían desarrollarse posteriormente, para convertirse en la infraestructura de un amplio campo de servicios de información. A esto le siguió un informe de investigación y buena parte de su acometida se plasmó en un es­crito publicado en 1983.

Central en la política gubernamental era la idea de que el cable sería «tratado como un entretenimiento»; las expectativas en cuanto a los beneficios producto de la venta de ser­vicios de televisión habrían de costear una construcción de gran capacidad, redes inte­ractivas que, posteriormente, habrían de mantener una esfera de aplicaciones mucho mayor. El cable se consideraba como un ar­ma para la política de tecnología de la infor­mación, más que como una política de radio­difusión. Se concedieron once concesiones interinas en 1983, con anterioridad a la entra­da en vigor de la ley de 1984. Esto llevó al establecimiento de la Autoridad del Cable, en 1985, para otorgar licencias (paralelamen­te al DTI), y vigilar el crecimiento de la indus­tria. Igualmente protegía el duopolio British Telecom/Mercury en telecomunicaciones por frecuencias vocales, así como la protección de su derecho en exclusiva para la co­municación de datos en el centro de las prin­cipales ciudades. También se trazaron unas normas para favorecer más estructuras de redes interactivas, mediante el otorgamien­to de licencias con plazos más prolongados, a quienes propusiesen sistemas de conmuta­ción en estrella.

Muy pronto se hizo evidente que la inver­sión no estaba próxima. Las variaciones en las normativas fiscales hicieron que la inver­sión fuese menos atractiva. Para finales de 1986 todavía no había más que unos 20.000 abonados. Aunque el gobierno tenía asumi­do que BT tendría una actuación muy limita­da en el tema del cable, la privatizada British Telecom muy pronto se hizo con el protago­nismo en el cable británico, particularmente cuando compró los activos en el cable de Thorn‑EMI. Posteriormente, BT ha estado in­volucrada, en, aproximadamente, la mitad de todas las autorizaciones de cable. A1 mismo tiempo, BT empezó a participar en una serie de iniciativas de radioemisiones, patrocina­das por MTV, Premiere, y Childrens Chanel, principalmente para asegurar la disponibi­lidad de programas susceptibles de ser ven­didos en sus redes de cable. Últimamente, BT arrendó 11 de sus 16 traspondedores en Astra.

En los últimos dos años, intereses de Esta­dos Unidos han participado en el cable del Reino Unido, principalmente los RBOCs Pa­cific Telesis y US West, aprovechando la li­beralización de una serie de medidas que an­teriormente restringían las inversiones no provenientes de la Comunidad Económica Europea. Recientemente se consideró el he­cho de que más de la mitad de todas las pro­puestas de inversión en el cable del Reino Unido procedían de Estados Unidos. Para las empresas de cable de Estados Unidos, el Rei­no Unido ofrece un mercado subdesarrolla­do en el cual pueden invertir sus sustancio­sos beneficios. Para los RBOCs, el cable bri­tánico ofrece la oportunidad de aprender el negocio de la televisión por cable. En el mo­mento de escribir estas líneas, sólo 10 siste­mas de los 24 concedidos son de explotación, con una velocidad de penetración aproxima­da al 19 por ciento. Actualmente, 272.600 ho­gares reciben el cable, y 62.800 de ellos se encuentran en los nuevos sistemas de ban­da ancha.

El fracaso del cable produjo chispas en los intereses del DBS. En 1981, el Ministerio del Interior anunció una política para el DBS, cuando se comprometió con «un modesto pe­ro temprano comienzo», estimulando la crea­ción de dos servicios de DBS para 1986. La BBC fue nombrada para suministrar servi­cios, asegurando que los nuevos desarrollos serían compatibles con la ordenación de las radiodifusiones tradicionales. El problema de esta política es que se comprometía a la BBC para que utilizase el hardware de British Uni­ted Satellites, que resultaron tener unos cos­tes prohibitivos. En 1985 se abandonó el pro­yecto, y el gobierno le echó la culpa a la fal­ta de apoyo recibido. DBS revivió en 1986, cuando el IBA convenció al gobierno de que debía permitirle que autorizase servicios sin las restricciones técnicas que se le habían im­puesto. En 1986, British Satellite Broadcasting (BSB) obtuvo una concesión para suministrar tres canales. Originalmente, la tarea debía emprenderse en 1990, pero luego se pospu­so para 1989, cuando se supo que se tenía que contar con la competencia de los servi­cios portados en el satélite SES‑Astra.

 

PROBLEMAS

 

En la práctica ha sido Astra, y en concreto el paquete de Sky Channels transmitido a tra­vés suyo, lo que le abrió posibilidades al DBS, desde que empezó a principios de 1989. En el momento de evaluar las ventas del recep­tor, las parabólicas continúan por debajo de lo previsto (aproximadamente 2‑300.000 en noviembre de 1989); BSB ha tropezado con problemas financieros y técnicos, posible­mente irreversibles, que le obligan a retra­sar su comienzo, mientras se discuten una se­rie de posibilidades, incluyendo el paso de BSB al satélite Astra. No obstante, y a pesar de estos problemas, en la primavera de 1989 a la BSB se le concedieron los dos canales restantes que estaban bajo el control del IBA. Siguen siendo serias las incertidumbres que recaen sobre DBS; se producen batallas en torno a qué tecnologías de codificación de­ben emplearse, qué patrones de televisión se deben utilizar (PAL, MAC, D2MAC, etc.) y so­bre el acceso a las películas (por el que BSB y Sky han pagado más de 1.000 millones de libras.

Los sistemas de microondas, que en un tiempo se consideraron importantes, sufrieron un duro golpe en el verano de 1989, pro­ducto de una decisión gubernamental para ofrecer espectro por MVD en torno a 40Ghz. Hubo operadores que favorecieron frecuen­cias mucho más bajas, para las cuales ya existen equipos disponibles procedentes de Estados Unidos. Si bien la frecuencia más ele­vada ofrecía un ancho de banda mucho más potente, al parecer también podía impedir la posibilidad de los servicios durante varios años.

Hay otra zona de convergencia que ha te­nido más éxito: la utilización de medios de ra­diodifusión para la distribución de informa­ción, principalmente utilizando el intervalo del barrido vertical en la transmisión de te­levisión. La transmisión de datos fue autori­zada a través del Acta del Cable y la Radio­difusión de 1984, que permitía tanto al IBA co­mo a la BBC operar servicios de «teletexto de grupo para usuarios abonados», adicional a sus servicios públicos, Ceefax y Oracle, de teletexto paginado. Las utilidades van desde la transmisión de los precios de las acciones hasta información sobre las carreras de ca­ballos (9).

 

INFORMES FUNDAMENTALES SOBRE RADIODIFUSIÓN

 

Dos importantes informes han conformado el debate sobre banda ancha para la indus­tria de la radiodifusión. El primero de ellos fue el Informe Peacock de 1986 (10), aparen­temente encargado de investigar la esfera de acción para financiar la BBC mediante la ven­ta de publicidad. Entre sus recomendaciones más importantes, el informe planteaba que «los sistemas nacionales de telecomunicacio­nes (por ejemplo, British Telecom y Mercury) deberían ser autorizados como portadores comunes, con vistas a planificar toda una se­rie de servicios, incluyendo el suministro de programas de televisión...» (11). Como «por­tadores comunes» podrían extender esa nor­ma por todos los lugares a donde las redes telefónicas lleven conversaciones, sin discri­minaciones y sin necesidad de intervenir en su contenido. Una red portadora tan corrien­te, basada en conexiones de fibra óptica que llegan hasta los hogares, crearía un merca­do de radiodifusión más perfecto, donde ca­da casa en particular pagaría directamente por los programas y los canales que le entra­sen. En el caso de que Telecom lo rechaza­se, aduciendo que necesita establecer un control de los flujos de beneficios si realiza la gran inversión que necesita una red de es­ta envergadura, no podría confiar en el éxito de los canales y de los empaquetadores de programas. Esto, unido al escepticismo del gobierno por la visión de futuro ofrecida por Peacock, hizo que se archivasen todas estas ideas.

El segundo documento fundamental ha si­do el Libro Blanco (White Paper) (12) y el pos­terior proyecto de ley para la radiodifusión. Entre otras muchas recomendaciones, inclu­ye la posibilidad de que los operadores de las redes regionales puedan apostar, compe­titivamente, á favor de unas concesiones con «tecnología neutral», que les permita deter­minar lo que deben emplear, por ejemplo: cable o microondas, para suministrar los ser­vicios. La red de transmisiones IBA será pri­vatizada en 1991/92, a la que le seguirá la BBC después de 1996 (13). Oftel regulará los asuntos económicos y técnicos en las trans­misiones de radiodifusión. Cada movimiento es parte de una política más general para se­parar lo que es operación del suministro de servicios (como en la radio celular), si bien el gobierno se echó atrás en lo referente al cable (bajo presión de los intereses de Esta­dos Unidos).

Otros suministros contemplados en el pro­yecto de ley incluyen subastas para las auto­rizaciones de la televisión comercial, un ca­nal nuevo que cubre el 70 por ciento del país, una nueva Comisión de Televisión Indepen­diente para sustituir el IBA (la ITC dejará de ser una radiodifusora) y Cable Authority, y el establecimiento de un Consejo para las Normas de Radiodifusión, para que controle los estándares. También se supone que el go­bierno está proyectando introducir mecanis­mos de mercado en las asignaciones de es­pectros.

 

POLÍTICAS SOBRE CONVERGENCIA Y REGULADORES ANTAGÓNICOS

 

La política gubernamental para el cable ha sido, en un sentido, una «política de conver­gencia» desde principios de la década de 1980. La meta inequívoca ha sido la de crear nuevas redes a nivel regional, capaces de portar todo lo referente a los servicios de co­municaciones. En la práctica, ha sido compli­cado llevar a cabo este propósito, en buena medida debido al compromiso de competen­cia. El principal problema ha sido el de las posturas divergentes con respecto a BT; pa­ra Cable Authority, BT constituía una parte fundamental de la industria del cable que es­taba necesitada de ayuda, y para Oftel era un monopolio que necesitaba ser reprimido.

El problema también bloqueó el informe del Comité MacDonald sobre el desarrollo de las comunicaciones en el Reino Unido. Ba­jo la presidencia del más antiguo funcionario del DTI, se le encargó al Grupo Dirigente de las Comunicaciones (CSG) que investigase sobre las virtudes de la recomendación del informe Peacock, para que una red portado­ra común trasladase señales de radiodifu­sión. El Comité, que estaba integrado por un conjunto de viejas personalidades, se pro­nunció en contra de cualquier tipo de subven­ción estatal para una red de fibra, argumen­tando que el mercado debía ser el que de­terminase cuáles eran las tecnologías preva­lecientes. El informe, que estaba respaldado por el análisis de tres argumentos alternati­vos que incluían la completa liberalización, una limitada desregulación y una red nacio­nal, se centró en mostrar que los beneficios del acercamiento a la red nacional supera­ban a sus costes. De acuerdo con PA Tele­communications, habría que gastar 20 mil mi­llones de libras adicionales entre 1990 y 2010 para crear una red universal de banda an­cha, y el déficit por el coste, comparado con unos ingresos extra, provenientes del Erario, estaría en torno a los 14 mil millones de libras. Según el informe, el papel del Estado debe­ría ser el de alentar a que haya competen­cia, facilitar las interconexiones y patrones y evitar comportamientos de rapiña.

Quedaba implícito que el informe solicita­ba la creación de infraestructuras paralelas que compitiesen con BT, bien a través de em­presas de cable o a través de empresas de telecomunicaciones, como Mercury. Sola­mente después de que éstas se establecie­ron, se autorizó a BT a que utilizase sus pro­pios cables para transmitir señales. El argu­mento fundamental era que «mientras se re­conoce que la fibra óptica puede jugar un im­portante papel en el futuro, el gobierno no debería subvencionar ni construir la instala­ción de una red nacional de banda ancha, ba­sada en la tecnología de la fibra óptica, cla­ve de la política». La razón principal de esté planteamiento radicaba en la visión de CSG que «no veía cómo un objetivo nacional sobre la introducción de la fibra óptica en las ca­sas para el año 2000» podía lograrse, en la práctica, de otra forma que no fuese a través de unas medidas que más adelante iban a re­forzar el dominio ya existente de British Te­lecom.

Lo más cercano a un debate público ha si­do la respuesta al informe del Comité Mac­Donald. Fue muy atacado desde distintos te­rrenos. Por BT, que entendió que no se le ha­bía otorgado la importancia requerida a su caso; por la industria de equipos (especial­mente de la industria optoelectrónica); y por el Partido Laborista en la oposición, que se comprometió públicamente, dentro de su po­lítica de revisión, a la construcción de una red nacional de fibra óptica, en caso de que fue­se reelegido. Una posición parecida adoptó el partido centrista SLD. El Partido Laborista conseguiría sus objetivos mediante la pose­sión de un 51 por ciento en BT (actualmente el gobierno posee el 49,2 por ciento) (14). La más importante central sindical, la NCU, tam­bién está apoyando una estrategia de banda ancha (15).

 

EL ESTADO DEL DEBATE

 

El informe MacDonald planteaba que todo el asunto de la banda ancha debería ser ree­xaminado dentro de dos años, como parte de la revisión del duopolio. El resultado es que el tema sigue estando muy vivo. Sir Bryan Carsberg ha mantenido el problema vigen

te, declarando en el informe anual de Oftel para 1988 que «sería deseable» hacer caso omiso «en un futuro» de las restricciones que le prohiben a BT usar su principal red para la televisión. Esto debería ocurrir después de que las empresas de televisión por cable ha­yan tenido tiempo de establecerse por sí so­las. En un plazo más breve, BT podría trans­ferir sus redes telefónicas regionales a em­presas de televisión por cable cuasi­independientes, con lo cual eludiría las res­tricciones. A BT se le ha concedido, en el va­lle del Támesis, una concesión especial pa­ra cable que le permitirá dirigir tanto la tele­fonía como la televisión bajo una subsidiaria regional. También se ha autorizado a BT que dirija, en Bishops Stortford, un sistema expe­rimental convergente de fibra óptica.

En términos generales, la política de con­vergencia permanece en situación de cam­bio. Es posible que la nueva competición, ba­sada en DBS y PCNs, bloquee la convergen­cia. La falta de demanda para nuevos servi­cios de televisión (y, por supuesto, para cual­quier servicio nuevo dirigido a los hogares de los usuarios más que a los comercios y ofi­cinas) seguirá siendo un problema. No que­da claro si los nuevos inversores en cable de Estados Unidos gastarán o no su dinero. El conflicto subyacente entre una política basa­da en la competencia y las inversiones a lar­go plazo, que necesitan las nuevas infraes­tructuras, queda por resolver. La normativa se queda «sin converger».

Como consecuencia de lo anterior, duran­te la década de 1990 continuará la turbulen­cia política, la corriente continuista de la nue­va legislación, y un flujo continuo de aventu­ras para crear nuevas redes y nuevos servi­cios. Y, si bien un cambio de gobierno (posi­ble en 1991 / 1992) conllevaría un cambio en la política, probablemente haciendo alinear al Reino Unido con la mayor parte de Euro­pa, con una convergencia más clara en ma­nos del operador dominante, BT, ello no re­solvería los factores subyacentes: escepticis­mo sobre si el gobierno debería contar con una sola tecnología basada en una política in­dustrial, y el peso desproporcionado de un gran número de usuarios de empresas y pro­veedores de servicios, que se oponen, en gran medida, a proyectos monopolísticos de infraestructuras.

 

Traducción: Hossana Abela

 

 

 

(1) The Evolution of the UK Communications Infraestructure HMSO, 1988.

(2) Optoelectrónica: Building on Over investment, ACOST, HMSO. Londres, 1988.

(3) Michael Beesley, Liberalisation of the use of British Tele­com”s. Londres, HMSO, 1981.

(4) Stephen Littlechild, Regulation of British telecomunication Profitability. Londres. Departamento de Comercio e Industria, 1981

(5) Fintech, Telecom Markets. 5‑4‑89, 128/6.

(6) M. Beesley y B. Laidlaw, The Future of Telecomunications; 1EA ‑ Research Monograph, 42. 1989.

(7) P. Geroski, D. Thompson y S. Toker, Vertical Separation and Price Discrimination; Cellular Phones m the UK. Fiscal Stu­dies. Noviembre de 1989.

(8) Cable‑Systems, ITAP, HMSO, 1982(9) Analysis of the Market for Broadcast Professional Services in Europe, elaborado para DG13‑B por CCIS y Knowledge Re­search, 1989.

(10) Report of the Committee on Financing The BBC,Orden 9824, HMSO, 1986.

(11) Ob. cit., p. 145, Recomendación 15.

(12) Broadcastingin the 1990”s. Competition, Choice and Qua­lity, HMSO, 1988.

(13) Options for Privatising the Terrestrial Television and Ra­dio transmission Networks, DTI, HMSO, 1989(14) The Labour Party Policy Review Meeting the Chaellen­ge, Making the Change, Londres, 1989.

(15) The Network ot the Future, NCV. Londres. 1989