La Oficina Intergubernamental de la Informática

 Una ilustración de la pugna internacional sobre las tecnologías de la información

 

Eileen Mahoney

 

La breve historia y protagonismo de la Oficina Intergubernamental de la Informática proporcio­na lecciones expresivas sobre las fuerzas sociales y tecnológicas, los actores económicos y po­líticos que pugnan en torno a la información internacional.

 

La transformación de algunos de los países industrializados más avanzados en sofisticadas sociedades usuarias de la in­formación constituye un pro­ceso complejo, confuso, a ve­ces contradictorio y que dista mucho de haber tocado fin. Es de esperar que la reorganización de las economías de mercado avanzadas de los Estados Unidos, Japón y la Eu­ropa Occidental tenga importantes repercusio­nes sobre el escenario mundial que afecten, en particular, a los países en vías de desarrollo del Tercer Mundo, que constituyen la periferia fun­damental del sistema empresarial mundial.

Dentro de ese proceso asume especial rele­vancia la Oficina Intergubernamental de la In­formática (OII). La reestructuración de las acti­vidades centrales de la economía mundial, por su propia naturaleza, ensombrece las activida­des y los intereses nacionales, creando así las condiciones en las que debe establecerse una diversidad de mecanismos institucionales desti­nados a responder a las nuevas exigencias y a garantizar la estabilidad general del sistema. La aparición de la OII representa un prisma pecu­liar a través del cual puede realizarse el análisis de las fuerzas sociales y tecnológicas, de los ac­tores económicos y de los protagonistas políti­cos que conforman el papel de una organiza­ción internacional dentro de la nueva economía política mundial.

La OII ingresó en el mundo político interna­cional como una pequeña organización con un ambicioso plan. El objetivo fundamental de la organización, como se indica en su Convención oficial de 1978, es "adoptar todas las medidas necesarias ‑incluida la fijación de políticas­- para promover el desarrollo y la difusión de la informática" (Oficina Intergubernamental de In­formática, 1978a) (1). Según el mandato de la or­ganización, debe prestarse especial atención a los Estados Miembros con "recursos limitados" (ibíd.) (2). En resumen, la OII es una organización multilateral dedicada a la promoción de la Informática en el Tercer Mundo. ¿Cómo se ex­plica la aparición de esta organización? Ade­más, ¿cómo influye la creciente economía inter­nacional de la información sobre la OII y sus ac­tividades?

Tres fuerzas afectaron profundamente al de­sarrollo de la OII y al entorno político‑económi­co de la posguerra en el cual esa organización se creó y continúa funcionando (Mahoney, 1987). En primer lugar, el carácter básico de las nuevas tecnologías de la información (NTI) para el funcionamiento de las crecientes actividades empresariales promovió el desarrollo de un nuevo sector económico dedicado a la produc­ción y provisión de nuevas tecnologías de la in­formación, software y servicios. Esta nueva ins­trumentación de la información y los servicios conexos basados en la información se han con­vertido en componentes esenciales de las acti­vidades empresariales de las economías de mercado avanzadas.

En segundo lugar, a medida que la expansión económica de la posguerra empezó a ralenti­zarse al comienzo de la década de los años 70 y que las economías de la Europa Occidental y del Japón, ya reconstruidas, empezaron a com­petir con las otrora intratables empresas de los Estados Unidos por los mercados internaciona­les, han ido adquiriendo aún mayor relevancia las actividades relacionadas con la información, siempre en rápido crecimiento. La intensifica­ción de la competencia entre las economías de mercado avanzadas ha espoleado las disputas políticas en el nuevo campo de las tecnologías de la información y aumentado la presión para garantizar un ilimitado acceso a los recursos y mercados del Tercer Mundo.

En tercer lugar, el ingreso de muchos países, recientemente accedidos a la independencia, en el sistema comercial mundial y en el escena­rio político internacional, ofrecía tanto nuevas oportunidades como nuevos obstáculos a los im­perativos comerciales de las economías de mer­cado avanzadas. En el Tercer Mundo podían pro­moverse amplias oportunidades comerciales, incluidos los mercados de las NTI. Sin embar­go, la independencia nacional y la determinación político‑económica de los programas de desarro­llo del Tercer Mundo, con inclusión del papel atribuido a las comunicaciones y a los recursos de las NTI, crearon incertidumbres respecto de los planes de expansión de las compañías trans­nacionales y de las estrategias económicas de las economías de mercado avanzadas.

En la medida en que se le atribuyera a la or­ganización, o en que ésta asumiera, un papel en el ámbito crucial de las NTI, la OII quedaría sometida al juego recíproco y dinámico de esas poderosas fuerzas económicas, políticas, tecno­lógicas y culturales transnacionales y naciona­les. La reorganización estructural del sistema empresarial transnacional, al tiempo que abrió nuevas oportunidades a las economías de mer­cado más importantes, quebró los presupuestos económicos y las políticas anteriores, produ­ciendo nuevas exigencias, nuevos problemas y nuevas contradicciones. La OII surgió de las po­derosas y, con frecuencia, antagónicas fuerzas que conformaban la economía política global de la posguerra, pero se vio constantemente obli­gada a obrar rodeada por esas mismas fuerzas.

El hecho de que la OII pudiera asumir una postura, aunque sólo fuera por breve tiempo, para negociar con esas dinámicas es asimismo atribuible a otra condición que influyó conside­rablemente sobre el período indicado. Esa con­dición puede describirse a grandes rasgos como la de un vacío organizativo. La política económica mundial del período de la posgue­rra, en rápida mutación, superó los parámetros de las organizaciones internacionales más anti­guas e incluso de las de más reciente creación. Ni la Unión Internacional de Telecomunicacio­nes ni las Naciones Unidas ni sus organismos fi­liales habían identificado el sector de los orde­nadores y las telecomunicaciones como un componente dinámico de la economía mundial que se estaba desarrollando rápida aunque casi invisiblemente (H. Schiller, 1981).

 

ORIGENES DE LA OII: EL CENTRO INFORMÁTICO INTERNACIONAL Y LA COMERCIALIZACIÓN DE LA

INFORMÁTICA

 

Establecido originalmente en 1951 bajo los auspicios de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultu­ra (UNESCO), el predecesor de la OII, el Cen­tro Internacional de la Informática, fue creado para introducir en la Europa Occidental méto­dos y tecnologías informáticos en rápido creci­miento. A lo largo de su ardua vida, los objeti­vos, en constante colisión, de los intereses na­cionales y del sector privado envolvieron a esta organización en una continua batalla acerca de las funciones que debía desempeñar. ¿Debía ser el Centro Internacional de la Informática (CII) una organización científica dedicada a la investigación o un centro destinado a prestar servicios informáticos?

Surgieron así dos modelos. Una postura inicial y muy influida por los Estados Unidos concibió el CII como una organización orientada a la in­vestigación que proporcionara el medio para que los científicos y matemáticos europeos oc­cidentales se mantuvieran informados de las in­novaciones y prácticas en curso de desarrollo en el, a la sazón, corazón de la informática: los Estados Unidos. En contraste, las principales propuestas de la Europa Occidental contempla­ron el CII como un centro de servicios informá­ticos bien equipado que pudiera prestar servi­cios de procesamiento de la información a las organizaciones europeas de los sectores públi­co y privado, al tiempo que colaboraba en el desarrollo de las industrias informáticas nacio­nales.

El debate en el que se sumió el CII, cuyo de­sarrollo quedó abortado durante muchos años, se centró en un problema fundamental, que ha­bía de ser presagio de la dirección de la cre­ciente economía política internacional de la in­formación: ¿cómo debían organizarse y utilizar­se las nuevas tecnologías de la información?; ¿permitirían éstas la instrumentación de un fuer­te sector público en expansión o constituirían el medio a través del cual el sector privado en­contrara nueva fuerza y vitalidad?

Para convertirse en una organización interna­cional viable dedicada a la prestación de servi­cios de información, el CII debería trabajar a favor de la primera alternativa. Sin embargo, el peso de las fuerzas económicas privadas de los Estados Unidos y, en una medida menor, aun­que no despreciable, de la Europa Occidental, hizo que eso resultara poco realista. El CII se encontró necesariamente llenando los intersti­cios de una industria informática comercial que atravesaba por una fase de expansión explosi­va. Mal equipado e insuficientemente financia­do, el CII fue reestructurado, reorganizado y, fi­nalmente, reconvertido en un foro académico de vida precaria cuyas actividades estaban destinadas a facilitar el desarrollo, en el sector privado, de las nuevas tecnologías de la infor­mación y de los servicios conexos en las econo­mías de mercado avanzadas.

Sólo en 1969, año en que el CII no funcionaba ya, se constituyó en la organización un núcleo imaginativo y emprendedor. Bajo el activo lide­razgo del matemático argentino Fermín A. Bernasconi, el CII recibió nuevos alientos vitales. Reconstituida, la nueva organización dejaría de dedicarse a la investigación científica y a la prestación de servicios informáticos.

Después de varios años de organización y preparativos burocráticos, la OII surgió a me­diados de la década de 1970 como organización filial de la UNESCO cuyo principal objetivo era promover la introducción y utilización de las NTI en el Tercer Mundo. Más concretamente, la nueva y agresiva estrategia de la OII recla­maba el "liderazgo de los Gobiernos" en la in­formatización del Tercer Mundo. Consecuente­mente, la OII pretendía el establecimiento de ministerios de Informática y la formación de po­líticas nacionales de Informática destinadas a constituir la vanguardia de la introducción e im­plementación de las nuevas NTI en los países en vías de desarrollo. Las elites profesionales del Tercer Mundo constituyeron así la audien­cia objetivo de la nueva organización.

A su recién elegida audiencia de políticos, la dirección de la OII arguyó que las NTI y las técnicas conexas de administración de la infor­mación, cada vez más utilizadas en la transfor­mación de las economías de mercado avanza­das, debían producir resultados similares, ace­lerando así el desarrollo nacional del Tercer Mundo. Mediante estrategias nacionales sobre la Informática, diseñadas y puestas en marcha con la colaboración de la OII, los países en vías de desarrollo podrían utilizar las NTI para con­seguir una administración pública más eficaz, abrir nuevas oportunidades económicas y edu­cativas y mejorar servicios básicos, tales como la sanidad y las telecomunicaciones. En esen­cia, pretendía la OII, la Informática era "esen­cial para el desarrollo social y económico" (Ofi­cina Intergubernamental de la Informática, 1975, p. 3‑4).

El pleno sentido de las actividades de la OII en esos años de formación no derivó ‑por re­petir la frase utilizada por Karl Sauvant con otro motivo‑ de "la novedad de las ideas, sino del contexto histórico en el que éstas se expusieron y del apoyo político que se les prestaba (citado en Kuitenbrouwer, 1980, p. 11). Aunque el pro­grama de modernización basado en la tecnolo­gía adelantado por la OII ofreció un temprano indicio de los objetivos de sus líderes, fue el contexto histórico más amplio y las cambiantes relaciones de fuerzas consiguientes lo que ha­bría de conformar el futuro de la organización. A este respecto, la característica original de las primeras actividades de la 0II radica en su llamamiento a la atención de los políticos del Ter­cer Mundo respecto del cada vez más crucial, aunque en gran parte desconocido, ámbito de las nuevas tecnologías de la información.

 

EL ACTIVISMO DEL TERCER MUNDO Y LA OII

 

De forma creciente a lo largo de la década de 1970, años formativos de la OII, los órdenes del día político‑económicos internacionales y nacionales se vieron influidos por la amplia mo­vilización de los países del Tercer Mundo. La independencia nacional y la formación y las ac­tividades del Movimiento de Países No Alinea­dos plantearon un reto a las prolongadas rela­ciones políticas, económicas y culturales entre los países industriales avanzados y las naciones en vías de desarrollo. Las demandas del Tercer Mundo a favor de la independencia económica y de la autonomía cultural ‑elementos básicos de una auténtica soberanía política‑ desperta­ron amplias controversias en las principales or­ganizaciones internacionales multilaterales, es­pecialmente las Naciones Unidas y sus organis­mos filiales.

El problema clave de los debates subsiguien­tes fue la continua y creciente desigualdad en la distribución internacional de los recursos mundiales. Las nuevas naciones, en particular, consideraban que su desarrollo, en el período posterior a su independencia, se encontraba en gran medida condicionado por un sistema de relaciones de mercado generales sobre las que ejercían muy escaso control, caso de que exis­tiera alguno. Las peticiones del Tercer Mundo de un nuevo Orden Económico Internacional y, posteriormente, de un Nuevo Orden Internacio­nal de la Información (NOII), aunque nunca se vieron articuladas en medidas políticas concre­tas, criticaban el predominio de la libre empre­sa como árbitro exclusivo del desarrollo nacio­nal e internacional.

En la esfera cultural de las comunicaciones, parcela de especial interés para este análisis, la petición de un NOII supuso un desafío a la doc­trina predominante del "libre flujo de la infor­mación', así como al preponderante control de: Occidente sobre las industrias culturales y de las comunicaciones del Tercer Mundo que se habían edificado bajo su protección. Aunque e: NIIO atrajo la atención crítica hacia el compo­nente cultural de la continuidad de la depen­dencia del Tercer Mundo, no tuvo en cuenta, en general, las redes de las NTI, de reciente formación, que habrían de crear aún mayores condiciones de desigualdad informativa y eco­nómica . No obstante, el NOII constituyó un im­portante punto de encuentro en torno al cual pudieron organizarse y movilizarse los acadé­micos y políticos del Tercer Mundo preocupa­dos por los importantes problemas de las comu­nicaciones. Galvanizados por el NOII, el activis­mo del Tercer Mundo en el campo de las co­municaciones internacionales preparó el esce­nario, de diversas formas, para la aparición de la OII.

La respuesta obtenida en los círculos deciso­rios de las economías de mercado avanzadas y f de las empresas transnacionales al reto plantea­do al libre flujo de la información reveló la gra­vedad de los problemas suscitados por el NOII. A nivel estructural, el activismo del Tercer Mundo en la UNESCO había ya transformado un mecanismo institucional creado y anteriormente controlado por las potencias occidentales en un foro en el que Occidente podría verse aislado y superado en votos. Ello sugería las profundas ramificaciones del postulado un país, un voto para todo el sistema político internacional.

Este desplazamiento de las relaciones de po­der dentro de las organizaciones internaciona­les ‑la UNESCO en particular‑ permitió que se sometiera a debate político, a negociación y a posible reformulación una cuestión que los políticos occidentales consideraban fuera de toda duda. El libre flujo de la información, siem­pre crucial para los consorcios de medios y los ideólogos de los Gobiernos occidentales, adqui­ría mayor importancia todavía, ya que la intro­ducción de las NTI estaba desempeñando un papel cada vez más importante en el funciona­miento de las economías de mercado avanza­das. Por esa razón, los Estados Unidos perma­necen inmutables en su posición de que el libre flujo de la información no es negociable. Las amenazas de retirada americana de la UNESCO (llevada a cabo por la Administración Reagan) fueron un claro indicio de que no habrían de to­lerarse decisiones multilaterales en la medida en que éstas se apartaran de los intereses ameri­canos (como consecuencia, por ejemplo, de la defensa de organizaciones del sector público, nacionales o internacionales, que controlaran o regularan la "libre empresa") (Nordestreng, 1984).

Fue durante este volátil período de las comu­nicaciones internacionales cuando la OII apare­ció en la escena política internacional. En la pri­mera reunión internacional importante de la OII, la Conferencia Intergubernamental sobre Estrategias y Políticas de la Información, que patrocinó conjuntamente con la UNESCO en 1978, el director general dio la bienvenida a los participantes en la Conferencia ‑muchos de los cuales eran representantes de países en vías de desarrollo‑ con el siguiente, aunque defectuoso, argumento:

 

Corren tiempos favorables a una mayor libertad de elección. Los países en desarrollo de hoy son los que perdieron la revolución industrial de ayer; los del mañana pueden ser perfectamente los países que pierdan la revolución de la In­formática que tiene lugar en nuestros días. (Ofi­cina Intergubernamental de Informática, 1978 b, p. 66)

 

Invocando los riesgos de la oportunidad "per­dido" y la "gran libertad de elección" de la mo­dernidad prometida a los países en vías de de­sarrollo por la nueva revolución de la Informáti­ca, Bernasconi anunció el efímero intento de la OII de construir un nuevo orden mundial. Los materiales de la OII y su dirección promovieron la Informática como medio para que tanto los países en vías de desarrollo como las naciones industriales avanzadas superaran las realidades estructurales que impedían su crecimiento eco­nómico. A pesar de la continua concentración de riqueza, poder y conocimientos tecnológicos en unas pocas sociedades industriales avanza­das y no obstante el fracaso de los anteriores programas de modernización, la Informática, defendía la OII, prometía a los países en vías dE desarrollo los medios de superar la dependen­cia histórica y de asumir la modernidad en toda su extensión como naciones soberanas.

A las economías de mercado avanzadas, en­frentadas a la creciente resistencia política del Tercer Mundo a la ilimitada expansión empre­sarial y a la creciente competencia por los mer­cados, la OII señalaba que el apoyo financiero a los proyectos de la organización destinados a la Informática del Tercer Mundo aseguraría la tan ansiada cooperación política y mercados para las NTI en los países en vías de desarrollo. Tratando de obtener el interés y el apoyo finan­ciero de ambos colectivos, la OII improvisó una economía política internacional de la informa­ción que pudiera acomodar los diversos ‑y, con frecuencia, profundamente conflictivos‑ intereses de, por una parte, las economías de mercado avanzadas y las compañías multinacio­nales y, por otra, los países en vías de desarrollo.

La amplia participación del Tercer Mundo en la conferencia provocó, en ocasiones con abso­luta sinceridad y profundo resentimiento, des­cripciones de las actividades internacionales en el campo de la información que diferían muy notablemente de las mantenidas por la direc­ción de la OII. "En repetidas ocasiones", según el informe final sobre la conferencia, "los dele­gados de los países en vías de desarrollo expre­saron su preocupación acerca del monopolio de la Informática por parte de las compañías multi­nacionales" (Oficina Intergubernamental de In­formática, 1978 b. p. 9). Además, "la mayor par­te de los delegados de los países en vías de desarrollo" señalaron que "la obtención de la In­formática en función exclusiva de una relación comercial con los fabricantes había creado más problemas de los que había resuelto" (ibíd., p. 9). Dadas esas condiciones, constituía preocu­pación general entre los miembros de la comu­nicad en vías de desarrollo que "cualquier de­pendencia en el ámbito de la Informática podía dar lugar a una pléyade de servidumbres que harían peligrar el mantenimiento de la sobera­nía nacional" (ibíd., p. 59).

No obstante las fuertes críticas lanzadas con­tra las vigentes relaciones internacionales en el campo de la información, los países en vías de desarrollo mostraban su interés por tener acce­so a las NTI en la esperanza de alcanzar algu­nos de sus beneficios, patrimonio exclusivo de ciertos sectores de las economías de merca­do avanzadas. Para superar en cierta medida su situación de desventaja dentro de la economía de mercado global, las naciones del Tercer Mundo patrocinaron muchas recomendaciones que abogaban por una diversidad de medidas correctivas o reformas (estandarización del soft­ware, código deontológico de las cesiones de tecnología, estudio de los flujos de datos por trasbordador, entre otras; véase Oficina Inter­gubernamental de Informática, 1978b). La ten­sión entre las críticas del Tercer Mundo y la aceptación de las nuevas tecnologías permitió a la OII espacio suficiente para promoverse como vehículo a través del cual los países en vías de desarrollo podrían adquirir NTI sin sacrificar en modo alguno su soberanía nacional.

Las serias preocupaciones sentidas a lo largo de la conferencia parecían disiparse cuando la OII planteó este resumen final:


El alcance completo de la revolución de la In­formática fue considerado mucho más amplio, ya que acelera el proceso de desarrollo económi­co, social y cultural. Ésa es la razón por la que su dominio puede considerarse como un cintu­rón de seguridad para muchos países en vías de desarrollo y como una de las formas más ade­cuadas destinadas a reducir el desfase existente entre el desarrollo de los diversos países. (ibíd., p. 33).

 

Así, mientras los Estados Unidos replicaban al NOII con la propuesta de que la solución a los problemas planteados en los debates era un mayor acceso a la tecnología a través del Pro­grama Internacional para el Desarrollo de las Comunicaciones, la OII adopta posiciones para lanzarse a la corriente política de las comunica­ciones internacionales (4).

La OII aprovechó la creciente certeza de que el NOII había creado y tratado de canalizar esa preocupación en la dirección de "soluciones" tecnológicas utópicas. Para los países industria­lizados, cuyas empresas precisaban cada vez más sofisticadas y nuevas redes de tecnologías de la información a escala global, así como ma­yores mercados, la promoción de las nuevas tecnologías como garantes del desarrollo nacio­nal en el Tercer Mundo constituía un favorable dividendo así como una forma de eludir el en­gorroso debate del NOII. De esta forma, las pe­ticiones de los países no alineados y en vías de desarrollo a favor de un sistema de la informa­ción más equitativo proporcionó una plataforma propicia desde la cual la OII recomendó las NTI como forma de rectificar las desigualdades informáticas mundiales.

 

CAMBIO DEL ESCENARIO DE LA POLÍTICA DE LAS COMUNICACIONES INTERNACIONALES

 

Aunque el plan de la OII de aunar las aspi­raciones de desarrollo del Tercer Mundo con los intereses comerciales de las economías de mercado avanzadas pudiera parecer clara­mente delimitado sobre el papel, un nuevo elemento hizo que esa ecuación resultara me­nos atractiva a los protagonistas de la escena internacional. Era de esperar que la enorme expansión del sistema empresarial transnacio­nal y su creciente dependencia de una ilimita­da utilización de las redes de ordenadores y comunicaciones generara el apoyo decidido de una organización internacional que disol­viera los resentimientos y canalizara las políti­cas de los gobiernos del Tercer Mundo hacia la plena aceptación y participación en las nuevas tecnologías de la información. Sin em­bargo, una novedad desfavorable se cruzó en el camino.

En los Estados Unidos triunfó un poderoso movimiento favorable a la liberalización de las actividades empresariales, y más concreta­mente el componente relativo a las comunica­ciones (D. Schiller, 1982; Tunstall, 1986). Poco después, el movimiento atravesó el Atlántico, primero a las industrias de la Europa Occi­dental y, de una forma que habría de tener una mayor trascendencia, a la Inglaterra de la señora Thatcher. Además de desmoronar los medios destinados a garantizar la respon­sabilidad social, la liberalización significó una declaración de unilateralismo y la renuencia a aceptar los foros y las decisiones multilatera­les de casi todos los tipos, especialmente de todo tipo que pudiera obstaculizar, aunque sólo fuera mínimamente, la actividad de las compañías (H. Schiller, 1984, 1985).

En ese nuevo clima, las actividades de la OII carecían totalmente de horizonte. Aunque prosiguió proclamando su capacidad de re­presentar los intereses del Tercer Mundo, su campo de maniobra desapareció bruscamen­te. La adopción de políticas nacionales en el campo de los flujos de datos transfrontera (FDT), que podían considerarse como el pro­blema vital del sistema de la información electrónica internacional, fue considerada in­tolerable por los poderosos grupos que la OII trataba de cultivar. Consecuentemente, tras sus primitivos pronunciamientos según los cuales "la autoridades nacionales de la Infor­mática... deben desempeñar un importante papel en la planificación e implantación de las políticas sobre FDT", la OII se vio obligada a aceptar la dinámica "real" de la economía po­lítica internacional (Oficina Intergubernamen­tal de Informática, 1980 a, p. 15).

 

LOS FLUJOS DE DATOS TRANSFRONTERIZOS: DE LA POLÍTICA A LA PRIVATIZACIóN

 

Esa confrontación adoptó la forma de debate sobre los FDT. Definidos técnicamente como transferencias de datos legibles por máquina a través de fronteras nacionales, los FDT llevan información (por ejemplo, programas de pro­ducción, datos sobre existencias y personal, in­formación fiscal y jurídica así como operaciones en distintas monedas) vital para el funciona­miento básico del sistema de compañías multi­nacionales. Las compañías de este tipo depen­den totalmente de los FDT, al igual que las in­dustrias de servicios integrales, como la banca y el turismo. Los FDT permiten que las empre­sas multinacionales aprovechen los diferencia­les salariales y fiscales internacionales así como los recursos y las posibilidades de los merca­dos (H. Schiller, 1981). Es esa mayor movilidad del capital ‑resultante en gran medida de los FDT y de las nuevas instrumentaciones de la in­formación que transportan‑ lo que ha espolea­do el serio debate acerca de la competencia y el bienestar nacionales.

En su dimensión más amplia, los FDT amena­zan las prerrogativas nacionales en cuanto a la adopción de decisiones económicas y a la pro­ducción cultural e incluso a la propia indepen­dencia política. Así se reconoció muy rápida­mente en la Europa Occidental y, no mucho después, también en los países del Tercer Mundo. Las primitivas preocupaciones sobre la protección de la intimidad privada pronto die­ron paso a la cuestión fundamental del poder, problema clave planteado por la ilimitada utili­zación de las NTI. Louis Joinet ha descrito los problemas de una forma elocuente:

 

La información es poder, y la información eco­nómica es poder económico. La información tie­ne un valor económico y la capacidad de alma­cenar y procesar ciertos tipos de datos puede dar a un país ventajas políticas y tecnológicas sobre otros países. Esto, a su vez, puede condu­cir a una pérdida de la soberanía nacional me­diante flujos de datos supranacionales (OCDE, 1979, p. 208).

 

El debate despertado por las ramificaciones reales y potenciales de los FDT señaló la rea­parición de las preocupaciones relativas a la soberanía nacional, que en nada diferían en esencia del debate acerca del NOII, aunque ahora vinculado al problema, infinitamente más importante, de los flujos electrónicos de datos.

Los desafíos a las nacientes jerarquías políti­co‑económicas y tecnológicas basadas en los FDT encontraron su primera expresión en la Europa Occidental y envolvieron poco después a los países del Tercer Mundo. En Francia, por ejemplo, un estudio encargado por el Presiden­te pedía la movilización y la protección de los recursos nacionales en el sector de las nuevas tecnologías. El desarrollo nacional de las NTI y de los servicios conexos basados en la informa­ción, especialmente las bases de datos, señala­ba el informe, representaba la condición "sine qua non" de la independencia económica y de la autonomía cultural de la era de la informa­ción. Además, el informe proclamaba que "los riesgos de la soberanía se han desplazado ha­cia el control de las redes, que condicionan tan­to el control de las comunicaciones como la orientación del mercado informático" (Nora y Minc, 1979, p. 71).

Para promover el crecimiento de industrias nacionales en el mundo empresarial de la in­formación internacional, en rápido desarrollo y altamente competitivo, también se prestó una atención favorable al control nacional so­bre la infraestructura básica de las comunica­ciones y a los FDT en el importante estudio canadiense "Telecommunications and Canada" (Comité Consultivo sobre las Implicaciones de las Telecomunicaciones en la Soberanía Cana­diense, 1979). Además, los llamamientos a fa­vor del desarrollo de un mercado paneuropeo destinado a las compañías europeas ponían de manifiesto la estrategia de una incipiente pro­tección del mercado, con ciertas variantes, en­tre las economías del mundo occidental de se­gunda fila.

Estas propuestas de acción hicieron sonar la alarma en las sedes de las compañías multina­cionales americanas. En 1978, John M. Eger, en­tonces abogado de Washington D.C. y reciente­mente vicepresidente primero de CBS Interna­tional, advirtió que esos esfuerzos ofrecían "una amenaza inminente a la economía mundial y a todos los países, que cada vez dependen más del libre flujo de la información por las fronteras nacionales" (Eger, 1978, p. 50). Temiendo que la legislación nacional "pudiera realmente cortar el flujo de información, sistema nervioso central de las comunicaciones transnacionales y vital no sólo para los Estados Unidos, sino también para las lejanas actividades de las empresas multinacionales", Eger, entre otros, pidió una fuerte respuesta americana que reflejara la trascendencia de unos ilimitados flujos de informa­ción internacional a las operaciones básicas de la cambiante economía de los Estados Unidos.

El objetivo supremo de los intereses de los sectores privado y público de los Estados Uni­dos consistía en obstaculizar cualquier intento de controlar o regular los flujos de datos inter­nacionales. La implacable oposición de las compañías multinacionales y de sus represen­tantes en el Gobierno de los Estados Unidos a cualquier esfuerzo tendente a establecer la su­pervisión nacional sobre las FDT constituyó un temprano indicio de la forma en que esos gru­pos estaban dispuestos a responder a la cons­tante y fuerte participación, o incluso a la mera presencia, de la OII en el debate sobre los FDT. Para los Estados Unidos, la apertura de otro escenario al debate político de los FDT, especialmente si en el mismo colaboraban los países del Tercer Mundo que ya participaban en controversias sobre la política de las comu­nicaciones internacionales, constituía un peli­groso giro de los acontecimientos.

Fue por ese hueco por donde se deslizó la OII. En sus esfuerzos por establecerse como miembro de la escena política internacional, la OII organizó una serie de importantes conferen­cias internacionales sobre los FDT, la primera de las cuales se celebró en 1980. Al hacerlo, la OII se presentó como foro en el que podrían conciliarse las corrientes más dispares. Los ma­teriales destinados a la conferencia celebrada en 1980, por ejemplo, reclamaban que "se pres­te especial atención a la compatibilidad entre el principio de la libre circulación de informa­ción y las necesarias reglamentaciones" que ri­gen dicha circulación (Oficina Interguberna­mental de Informática, 1980b, p. 77). Sin embar­go, el intento de la organización de satisfacer a ambos colectivos ‑sus miembros procedentes del Tercer Mundo y la comunidad de compa­ñías multinacionales‑ pronto reveló las limita­ciones de su misión.

En su discusión inaugural de la reunión de 1980, Bernasconi, en la esperanza de recoger las preocupaciones del Tercer Mundo, definió a los FDT como medio para acceder a los inmen­sos almacenes de datos propiedad de los paí­ses industriales avanzados. "La convergencia de ordenadores y telecomunicaciones... que co­nectan bancos de datos a través de instalacio­nes terrestres y por satélite", dijo, "puede acele­rar el acceso a las fuentes de información situa­das en diversos países" (ibíd., p. 15). Incapaz de ignorar la realidad de las fuerzas político‑económicas que administran los recursos técnicos e informáticos, Bernasconi se limitó a analizarlos de una forma tal que favoreciera el objetivo bá­sico de la OII: la promoción de la Informática en el Tercer Mundo.

 

"Siendo realistas, reconocemos que la propie­dad y el control de la información es una fuente de poder económico y político. El progreso téc­nico no puede aislarse de consideraciones de esta naturaleza. Por consiguiente, para lograr un Nuevo Orden Económico Internacional, resulta ESENCIAL una redistribución de las capacida­des tecnológicas y de los recursos de la infor­mación" (IBÍD., mayúsculas en el original).

 

Al pedir una redistribución de los recursos tecnológicos como medio para lograr el NOII, Bernasconi abordó la promoción por parte de la OII de las nuevas tecnologías de la información en el Tercer Mundo en términos políticos consi­derados atractivos para ese colectivo.

El auditorio constituido por la conferencia, sin embargo, escuchó puntos de vista tanto simila­res como dispares de los expresados por el di­rector general. El impacto de los FDT sobre la soberanía nacional, las oportunidades económi­cas y la autonomía cultural constituyeron la preocupación fundamental expuesta por mu­chos representantes de los países en vías de desarrollo, así como por delegados de ciertos países industriales avanzados de segundo nivel. En contraste, el libre flujo de información fue apoyado por oradores de las economías de mercado avanzadas de los Estados Unidos y del Reino Unido así como, con carácter general, por los miembros del sector privado.

La respuesta de la dirección de la OII a la ineludible polarización del debate sobre los FDT empezó a revelar las alianzas de la organi­zación. Además de las declaraciones de rigor acerca de la eficacia de las nuevas tecnologías de la información para satisfacer las necesida­des de desarrollo, las observaciones contenidas en el discurso de clausura de Bernasconi ha­cían un llamamiento a la implantación de máxi­mas restricciones a la elaboración de políticas nacionales sobre los FDT:

 

Los flujos de datos transfronterizos ofrecen gran­des oportunidades, pero, para obtener de ellos beneficios máximos, es necesario que no sean innecesariamente complicadas las condiciones reglamentarias nacionales y que exista a nivel internacional uri alto grado de armonización (Oficina Intergubernamental de Informática, 1980a, p. 52).

 

 

Después de su pretensión, contenida en un mensaje inicial a la misma conferencia, de que los países en vías de desarrollo "deben desem­peñar un importante papel" en la elaboración de políticas relativas a los FDT, la frase anterior indica el tipo de conflictivas respuestas a que los líderes de la OII se vieron abocados en su intento de armonizar unas posiciones esencial­mente opuestas.

Bajo la creciente presión de ambos colectivos ‑el Tercer Mundo, que presionaba para la fija­ción de políticas sobre los FDT, y las economías de mercado avanzadas y sus compañías trans­nacionales, cada vez más dependientes del li­ble flujo de la información‑ la OII no pudo se­guir ocultando su connivencia con la retórica. Entrevistado poco después de la conferencia sobre las FDT de 1980, Bernasconi reiteró la posición de las empresas transnacionales. "De­seo recalcar', dijo, "nuestra fe (la de la OII) en un flujo abierto de información entre los países y la necesidad de un libre flujo de información en estos tiempos de economía internacional" (Transnational Data Report, 1981, p. 27).

A pesar de ese esfuerzo de la OII, desplega­do en dos frentes, por hacer ver que podían conciliarse las necesidades y aspiraciones del Tercer Mundo y los objetivos del sistema de empresas internacionales, la propia articulación de esas cuestiones en un foro internacional no totalmente controlable creó una creciente in­certidumbre y dudas en los centros decisorios de las economías de mercado. Esto se puso de manifiesto en los esfuerzos, manifestados ya en la reunión celebrada por la OII sobre los FDT, para extraer las deliberaciones de un contexto político más amplio y encuadrarlas en un marco económico más estrecho y restringido (al tiem­po que inaccesible a su comprensión general).

Entrevistado en la Conferencia de 1980 sobre los FDT, Harry DeMaic director de programas de seguridad de datos ,¡e IBM y representante habitual de esta compañía en las reuniones so­bre los FDT, parece que sugirió que "el poner de lado preocupaciones puramente nacionales sobre la protección de las industrias locales de procesamiento de datos y de telecomunicacio­nes nacionales y el restringir los flujos de datos ante las amenazas constatadas a la soberanía nacional" podría facilitar un análisis más prove­choso de las "políticas económicas globales" (Kircher, 1980). Los esfuerzos por separar "cier­tos" intereses económicos de preocupaciones sociopolíticas más amplias informaron la estra­tegia política adoptada por el Gobierno de los Estados Unidos a lo largo del comienzo de la década de 1980.

La estrategia estaba orientada a la fijación respecto del debate sobre los FDT de unos nuevos y bien definidos parámetros más acor­des con los intereses del sector privado, al mis­mo tiempo que a la limitación de la diversidad y del número de los actores nacionales capaces de participar en las negociaciones políticas. La embajadora Diana Lady Dougan, coordinadora del Departamento de Estado americano sobre Política de Comunicación e Información Interna­cionales, al dirigirse en 1983 a un simposio pa­trocinado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), ofreció esta confusa línea de pensamiento sobre los cam­bios políticos que se estaban produciendo: "Si los países que primero han experimentado las implicaciones y el impacto de las nuevas tecno­logías no pueden resolver sus diferencias", dijo, "no existe razón alguna para esperar que esos problemas se resuelvan adecuadamente en otros escenarios" (citado en Pipe, 1984, p. 1). Esta interpretación ignora las amplias repercu­siones "internacionales" de la transformación de las economías de mercado avanzadas derivada de la cada vez más amplia aplicación de las nuevas tecnologías de la información y de los flujos de datos transfrontera (5). Debajo de ese débil intento de mistificación se oculta, como señala Schiller, un deseo de las compañías transnacionales y de sus representantes en los gobiernos de Norteamérica, Europa Occidental y Japón de mantener los FDT "como patrimonio privado, protegido contra el análisis y la rendi­ción de cuentas y que atraiga la atención de un reducido número de políticos de las economías de mercado desarrolladas" (H. Schiller, 1985, pp. 31‑32).

 

INTERVENCIÓN ESTRATÉGICA: PRIVATIZACIÓN DEL DEBATE SOBRE LOS FDT

 

En un contexto en el que los problemas rela­tivos a los FDT eran asimismo objeto de consi­deración en "otros escenarios", el restableci­miento del control exclusivo sobre las negocia­ciones políticas exigía la "despolitización" de los FDT. Arguyendo que éstos traen consigo la prestación de servicios de datos ‑es decir, procesamiento de datos, software, almacena­miento y utilización y servicios de telecomuni­caciones‑, los miembros de empresas multina­cionales y ciertos círculos de las administracio­nes los definieron adecuadamente como "co­mercio de servicios de datos" (Sauvant, 1986). Redefinidos de esa forma, los problemas de los FDT se vieron subsumidos en el epígrafe "no político" del comercio.

junto con la imposición a los FDT de los tér­minos y condiciones del comercio, las iniciati­vas de los Estados Unidos espolearon la movili­zación de dos mecanismos institucionales ‑la OCDE y el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)‑ a los que po­drían encomendarse los intereses generales de las economías de mercado avanzadas. La decla­ración sobre "libre flujo de datos" propuesta en 1982 por los Estados Unidos para su adopción por los países de la OCDE y el recurso al GATT para que éste amparase el "comercio de servicios de datos" fueron los principales instru­mentos políticos utilizados para transformar el debate sobre los FDT en una defensa de la li­beralización del comercio en el terreno esen­cial de las nuevas tecnologías y los servicios de información.

La declaración de la OCDE, patrocinada por los Estados Unidos, sobre Flujos de Datos trans­frontera estaba destinada a "promover el acce­so a los datos y a la información, así como a los servicios conexos, y a evitar la creación de in­justificadas barreras al intercambio internacio­nal de datos de información" (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 1985, p. 2). La discusión inicial de la declaración en el seno de la OCDE impulsó a un participante a observar críticamente que "las dimensiones económicas y comerciales de estos problemas [los de los FDT] han exprimido los derechos humanos y los aspectos jurídicos y políticos" (Transnational Data Report, 1982, p. 58). Éste, evidentemente, era uno de los objetivos funda­mentales de la estrategia. Como señala el Chronicle of International Communication", el compromiso occidental con las prácticas abier­tas, tal y como éstas se encuentran establecidas en la declaración, estaba destinado a "impedir la eficacia de cualquier propuesta relativa a flu­jos de datos transfrontera planteada por el mun­do en vías de desarrollo" (1984, p. 5).

 

EL GATT Y LAS NEGOCIACIONES FDT

 

La Declaración de la OCDE sobre Flujos de Datos transfronterizos sentó los cimientos de una iniciativa de incluso mayor alcance destina­da a "mejorar la posición de los Estados Unidos respecto de la competencia" en la economía política internacional de la información (Servicio de Investigación del Congreso, 1983, p. 13). En ese esfuerzo, los Estados Unidos pidieron la am­pliación del GATT, que normalmente se ocupa­ba exclusivamente del comercio de bienes, para que incluyera el comercio de servicios de datos. La inclusión de los servicios en el sistema del GATT representó otro golpe en favor de quienes trataban de bloquear cualquier impli­cación del sector público en las negociaciones sobre los FDT "porque el principio de libre co­mercio que respira el Acta de Constitución de la institución cuadra perfectamente con sus in­tereses" (Sauvant, 1985, p. 102).

Aunque los servicios representaban exclusiva­mente la cuarta parte de las exportaciones totales de bienes en 1980, esas exportaciones de servi­cios superaban los 350.000 millones de dólares y era de esperar que siguieran aumentando a un ritmo muy superior al del comercio en otros sec­tores. Mientras las economías de mercado avan­zadas se encuentran en feroz competencia por las operaciones de servicios internacionales, la mayor parte de los países en vías de desarrollo disponen de "sectores de servicios propios re­lativamente débiles" (Sauvant, 1985, p. 102).

En el Tercer Mundo, el desarrollo de indus­trias de servicios exigiría, en opinión de un es­tudioso, "una implicación activa del Estado". Se­gún Chakravarthi Raghavan, "el esfuerzo ameri­cano de incluir los "servicios" en el GATT al ca­lificarlos de "comercio" tiende realmente a re­ducir, si no eliminar, las opciones del Tercer Mundo en este sector". Además, está destinado a obtener para las compañías transnacionales la plena libertad de invertir y de desinvertir "sin que el Gobierno del país anfitrión tenga la posi­bilidad de ejercer ningún control eficaz" (Rag­havan, 1986, pp. 59‑60). La "Business Roundta­ble" coincide con esa valoración, advirtiendo a los políticos que "ningún acuerdo internacional [por ejemplo, el del GATT] en este campo (co­mercio en servicios de datos/FDT) debe basar­se en el tipo de control gubernamental ni en la reglamentación de los flujos de la información que estamos tratando de evitar" (Business Roundtable, 1985, p. 37).

 

LA OII Y LOS PRINCIPIOS DE LIBRE COMERCIO

 

La despolitización del debate sobre los FDT y la movilización de las organizaciones orienta­das al comercio y controladas por los países oc­cidentales para establecer los términos del co­mercio de los servicios de datos no fueron bien recibidas por la comunidad en vías de desarro­llo. Desde 1982 hasta 1984 existió una fuerte oposición a la inclusión de los servicios en el GATT (Raghavan, 1986). También en la OII, los países en vías de desarrollo continuaron pidien­do la fijación de políticas destinadas a ocuparse de la amplia gama de problemas relacionados con los FDT. Los resultados de una encuesta realizada por la OII a comienzos de la década actual muestran que el 72 por ciento de los 70 países participantes "estaban a favor del esta­blecimiento de principios internacionales bási­cos sobre los FDT". Además, una mayoría del 63 por ciento consideraba que "eran necesarios programas y mecanismos especiales respecto de los FDT" y un 52 por ciento mostró su apoyo a "un marco jurídico que regulara la circulación internacional y el comercio de datos" (Oficina Intergubernamental de Informática, 1983, pp. 7­9). ¿Cómo habría de responder la OII a esas demandas de establecimiento de políticas en el entorno hostil constituido por unas tendencias li­beralizadoras de largo alcance?

En la Segunda Conferencia Mundial sobre Flujos de Datos Transfrontera, patrocinada por la 011 en 1984, la organización se vio en un autén­tico dilema. Su colectivo más amplio, aunque más débil en términos de poder, pedía medi­das políticas que los grupos de economía de mercado avanzada y de empresas multinaciona­les a los que la OII había tratado continuamente de agradar no estaban en modo alguno dis­puestos a tolerar. En esas encontradas condicio­nes, la OII hizo públicas sus intenciones.

Prescindiendo del apoyo prestado a la fija­ción de políticas acerca de los FDT en su pro­pio estudio, la dirección de la OII no permitió que la organización iniciara ni siquiera el más mínimo intento de detener la marcha de los in­tereses privados. En su discurso inaugural, Ber­nasconi anunció a una conferencia convocada para estudiar y quizá asumir la formulación de principios universales destinados a regular la utilización de los FDT que "sería poco realista iniciar esfuerzos reglamentarios a nivel mun­dial"; en su lugar, "sería más oportuno promover el diálogo". Tras el intento de la dirección de descartar cualquier tipo de negociaciones polí­ticas reales, para la reunión de 1984 había ya una decisión, adoptada previamente y presen­tada como posición de la organización en el Do­cumento de Trabajo de la Conferencia. Bajo el encabezamiento "Los FDT y el Desarrollo Eco­nómico", el siguiente párrafo indica los princi­pios que la dirección de la organización había abrazado:

 

Durante años, ha prevalecido entre los países de América, Asia, Europa y Oceanía la doctrina del libre comercio. Esa libertad de comercio de bienes y servicios, evidentemente, ha promovi­do el crecimiento de muchos países. Pero la li­bertad de comercio exige asimismo el libre co­mercio de la información asociada al comercio internacional (Oficina Intergubernamental de In­formática, 1984b, p. 25).

 

Así, a la postre, la OII, que se había presenta­do como organización capaz de propiciar los in­tereses de los países en vías de desarrollo den­tro de la creciente política internacional de la información, se plegaba sencillamente a las po­derosas demandas del sector constituido por las empresas multinacionales.

Irónicamente, la otra promesa de la OII ‑pro­porcionar mercados en el Tercer Mundo a los grandes fabricantes de equipo y software de la Europa Occidental, los Estados Unidos y Ja­pón‑ sería asimismo víctima de las exigencias de las políticas del libre comercio. La imposi­ción de las normas del libre comercio al sector de las nuevas tecnologías superaría los paráme­tros del debate sobre los FDT para facilitar la privatización de los sectores de las NTI en toda la comunidad internacional. El desarrollo del sector privado de las industrias de las teleco­municaciones y de las NTI en el Tercer Mundo amenazaba con eliminar al principal colectivo de la OII, las elites gobernantes del Tercer Mundo. Así, mientras se retiraba a pronuncia­mientos sobre la necesidad de un continuo es­tudio, la OII, en su última reunión importante, anunciaba, en realidad, su incapacidad de de­sempeñar un importante papel en la economía política internacional de la información.

 

CONCLUSIÓN

 

La historia de la aparición y breve protago­nismo de la OII sugiere estas conclusiones, diri­gidas a quienes se interesen por la moderna trayectoria de las comunicaciones internacionales. En primer lugar, el sistema de compañías internacionales depende totalmente de los ca­nales y de las tecnologías de la información; además, en la medida en que pueda, no permi­tirá que esa vulnerabilidad sea explotada por organizaciones internacionales sobre las que tenga un control limitado. En segundo lugar, la estabilidad de la economía política internacio­nal no puede quedar garantizada por una orga­nización que trata de conciliar lo irreconcilia­ble: las necesidades de los países menos indus­trializados y el lucro de las empresas multina­cionales.

En tercer lugar, las organizaciones interna­cionales y nacionales se crean para conseguir objetivos que a veces pueden armonizarse. Pero, cuando fuera de una organización inter­nacional existen grandes potencias, es de es­perar que no se tengan en cuenta las decisio­nes multilaterales. Finalmente, los procesos que hemos descrito en este documento se en­cuentran en proceso de modificación bajo la influencia de innumerables factores. Por con­siguiente, resultaría un objetivo poco razona­ble establecer predicciones definitivas. Lo mejor que podemos hacer es tratar de esbo­zar las fuerzas dominantes y tener en cuenta los numerosos grupos en colisión, que siem­pre dejan una posibilidad a los resultados más inesperados.

 

NOTAS

 

(1) La versión original inglesa, que recoge textualmente el objeti­vo fundamental de la organización, también en inglés, utiliza el tér­mino "informatics'".

(2) En 1978, la OII estaba compuesta por 25 países: Argelia, Ar­gentina, Bolivia, Brasil, Camerún, Cuba, Chile, Ecuador, España, Francia, Gabón, Ghana, Irak, Irán, Israel, Italia, Jordania, República Malgache, Marruecos, México, Nigeria, Senegal, Swazilandia, Túnez y Zaire. En 1984, en el momento de la Segunda Conferencia Mundial sobre Flujos de Datos Transfrontera, los miembros de la OII habían aumentado a 40. Todos los miembros adicionales eran países en vías de desarrollo. Brasil se retiró de la OII tras la Conferencia de 1980 sobre los FDT. En enero de 1986 se retiró Francia.

(3) Para un amplio análisis del desarrollo del CII, véase Mahoney, 1987.

(4) El Progama Internacional para el Desarrollo de las Comunica­ciones (IPDC), propuesto por los Estados Unidos, que habría de con­vertirse en el principal modelo de asistencia para el desarrollo" en las telecomunicaciones, La financiación de ese Programa debía con­seguirse con aportaciones voluntarias, fundamentalmente de fuentes pertenecientes al sector privado. La distribución de los fondos debía realizarse de una forma bilateral. Para un excelente análisis del Pro­grama dentro de la política de comunicaciones internacionales, véa­se Bascur, 1981.

(5) Conviene señalar que diversas publicaciones y estudios del sector privado destacaban la importancia de la naturaleza global de los flujos de datos transfrontera al mismo tiempo que Dougan trataba de quitarles importancia (por ejemplo, Business Roundtable, 1985).

 

 

 

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