Los cambios en la industria televisiva: una renovación necesaria de la intervención pública

 

jeanPaul jeandon

 

Las mutaciones de la industria audiovisual, las nuevas conformaciones de la industria televisiva exigen nuevas regulaciones e intervenciones de los poderes públicos. Se desarrolla aqui una reflexión de gran interés para la actual situación española y europea.

 

Dirigida en monopolio desde hace tiempo, la industria de la televisión entra hoy día en una nueva era. La apertura del es­pectro hertziano a las cadenas comerciales generales modifi­ca radicalmente la economía de este sector, basado en el principio del ca­non. El desarrollo de nuevas redes de difusión y distribución, redes de cable y satélite, per­mite recibir directa o indirectamente una multi­tud de programas, lo que se traduce en la seg­mentación de la audiencia. En fin, como tercer cambio, la aparición de las cadenas de pago, y luego las cadenas de abono o de pago por con­sumo, permite que los consumidores paguen únicamente el programa visto. Así que, la indus­tria de la televisión sale progresivamente de una situación de monopolio para entrar en una economía de mercado. Los poderes públicos deben reaccionar para adoptar lo mejor posible una política cuyas bases son las del 'áncien ré­gime".

Aquí pretendemos mostrar los cambios de la industria televisiva, la evolución de los marcos jurídicos nacionales e indicar los pasos para la construcción de un espacio televisivo europeo.

 

LOS CAMBIOS DEL SISTEMA TELEVISIVO

 

Para comprender la industria de la televisión es menester hacer un repaso rápido del audiovisual, dada la importancia de las interconexio­nes (véase el esquema de la página siguiente). Durante un siglo, al estar la mercancía clara­mente encarrilada, las ramas eran relativamen­te autónomas. La televisión se dedicaba a la re­transmisión de espectáculos en directo o a la difusión de películas, pero estas interconexio­nes han sido marginales durante mucho tiempo. La explosión de la rama televisiva rompe con esta separación interramas e introduce nuevas lógicas de desarrollo.

 

Nueva dinámica espacial

 

El desarrollo de la industria de la televisión sobre el principio de la economía de mercado facilita la redistribución geográfica de las activi­dades. Por una parte, las nuevas redes de transporte permiten franquear las barreras téc­nicas y espaciales del espectro hertziano al am­pliar las zonas de audiencia y favorecer la seg­mentación de la demanda. De este modo, la nueva generación de satélites permite la cone­xión directa entre la red de transporte y la de vivienda puenteando la red local. Por otra par­te, los principios económicos de esta industria conducen a la segmentación geográfica en tres dimensiones:

 

‑ Una estructura geográfica a nivel europeo donde estarán presentes conjuntamente tres grupos multimedia que se repartirán el mercado paneuropeo a partir de las redes nacionales, y grupos que desarrollan cadenas de pago en todos los Estados miembros. El objetivo de esta estrategia es la búsqueda de economías de escala en campos muy específicos (producción de programas, central de adquisición de programas, dirección publicitaria paneu­ropea). Cada país se convierte en una es­tación de difusión con una autonomía limi­tada (principio de una sindicación nacio­nal).

‑ Una estructura geográfica a escala nacio­nal donde predominarán las cadenas pú­blicas, cuya búsqueda de nuevos métodos de financiación (introducción de la publi­cidad, pago de un canon, etc.) será cru­cial para el momento en que se introduz­can las cadenas comerciales.

‑ Una estructura geográfica a escala local donde estarán presentes toda una serie de actores a nivel europeo. Se introducirá progresivamente un proceso de sindica­ción o de intercambio para los actores que estructuren la dinámica local o regio­nal.

 

Nuevas relaciones mercantiles

 

La eclosión de la rama televisiva ha hecho de esta industria una de las más dinámicas en el seno del audiovisual. Las cifras totales de nego­cios audiovisuales (1) se elevan a 15.400 millo­nes de ecus en 1985. Su peso en el producto in­terior bruto de los Estados miembros es margi­nal, puesto que se acerca al 0,4 por ciento del PIB, variando entre el 0,3 por ciento del PIB de Bélgica y el 0,9 por ciento del de Luxemburgo. Los cuatro primeros países (Reino Unido, Ale­mania, Francia e Italia) representan el 83 por ciento del mercado total del audiovisual. En sí misma, la televisión representa el 57,04 por ciento de la suma total de negocios, es decir, 8.800 millones de ecus:

 

‑ los productos del canon representan unos 4.200 millones de ecus para el conjunto de países europeos, o sea, el 46,27 por ciento del total de los recursos;

‑ la venta de espacio publicitario a los anunciantes, 4.400 millones de ecus en 1985, esto es, el 49, 26 por ciento de los re­cursos totales.

 

Durante mucho tiempo limitada al canon en la casi totalidad de los Estados miembros, a excepción de Gran Bretaña e Italia, la industria de la televisión debería reforzar su posición domi­nante dentro del audiovisual con el desarrollo de las televisiones privadas. Este hecho estadís­tico se ve enriquecido con el análisis de la di­námica actual del modo de valorización en el mercado final. Con la televisión se han desarro­llado tres categorías principales de ingresos:

 

‑ el canon pagado por los hogares, que se fija mediante un impuesto sobre la com­pra y uso de un receptor de televisión o bien mediante una cantidad equivalente al consumo de electricidad, permite finan­ciar, según los casos, la distribución, la programación o la producción;

‑ el spot publicitario, que paga un progra­ma o un módulo de programas, se basa en la audiencia real del programador;

‑ la televisión de pago por la que el hogar paga directamente al programador que, en contrapartida, le otorga un decodifica­dor de la imagen.

 

Hemos visto que el spot publicitario tendía a ser el modo dominante de valorización de la in­dustria televisiva. Pero la televisión de pago de­bería constituir en los próximos años una fuente de financiación cada vez más importante debi­do a la eventual saturación del mercado publi­citario.

Este modelo de organización mercantil le otorga al programador un papel central en la dinámica de la industria de la televisión, aun­que, poco a poco, el desarrollo de los nuevos modos de distribución podrá modificar poten­cialmente este esquema al hacer que sólo se pague el programa consumido (cadenas que se pagan en el momento de consumir, servicios in­teractivos). En este modo de reparto, el difusor que proporciona los equipos terminales asocia­dos recoge el abono y cada actor paga al sub­sector anterior. Estos dos modos de valorización coexistirán durante los próximos años sin que predomine ninguno de ellos, organizándose for­mas de complementariedad alrededor de los distintos servicios.

 

Nuevas relaciones industriales

 

Tradicionalmente, la industria de la televisión era una actividad totalmente integrada donde la empresa dominaba a un tiempo el transporte y la difusión ‑funciones éstas que pueden ser asimiladas a una red privada de telecomunica­ciones por cuenta propia‑, la programación ‑establecimiento de un surtido de programas, compra‑venta de programas‑ y la producción de programas. Frente a este esquema tradicio­nal existen algunas excepciones en Francia, y parcialmente en España y la RFA.

La situación de Francia es particular, ya que una sociedad anónima, Télédifussion de France, organiza, desarrolla, explota, mantiene las re­des de difusión del servicio público, que com­prende tanto la difusión como la reposición de informaciones a partir de terminales audio‑ví­deo que permiten que los equipos de socieda­des de programas las transmitan. En Alemania, la red de la ZDF la explota la Deutsche Bundes­post (Correos) a excepción de las cabezas de redes.

Estos casos típicos expresan una situación que debería generalizarse con el cambio de la industria televisiva. En efecto, debería apare­cer, por un lado, la separación entre las funcio­nes de transporte y las de difusión, y, por otro, habría que redefinir los papeles de productor y programador:

 

Las relaciones productores‑programadores.

 

Si la introducción de la competencia favorece al principio el recurso a las compras de derechos en las que el programador no contrae ningún riesgo, el ejemplo de Italia muestra que esta si­tuación evoluciona favorablemente, volviendo a aumentar las tasas de autoproducción. Pero esta evolución manifiesta dos fenómenos estructura­les:

 

‑ la integración de las actividades de pro­gramación y de producción delegada,


donde el difusor que contrae un riesgo comercial prefiere dominar la producción y garantizar el éxito;

‑ el recurso a prestatarios técnicos que su­ministran los medios técnicos de produc­ción o de posproducción. Este sector de actividad experimenta hoy una ola de concentraciones que le permite obtener beneficios allí donde actúan realmente las economías de escala.

 

Las relaciones programadores‑difusores. Pue­den darse dos tipos de relaciones mercantiles: o bien el programador paga una prestación al difusor, que representa del 20 al 30 por ciento del total de gastos; o bien el difusor es pagado directamente por el canon o por el pago de consumo intermediario en caso de integración vertical, es decir, en una situación en la que el programador administra su propia red de tele­difusión. En los próximos años no debería se­guirse el principio de integración vertical con las nuevas redes. Prestatarios intermediarios, públicos o privados, desempeñarán exclusiva­mente un papel de "carrier" (transportista) a cambio de una remuneración por la prestación. A tal efecto, como demuestra bien el ejemplo de Francia, se operará una disociación crecien­te entre las actividades del transportista y las del difusor.

 

Intervención de los poderes públicos y búsqueda de eficacia para el consumidor

 

En la actualidad, todos los cambios llevan a que los poderes públicos reflexionen sobre su modo de intervención. Los numerosos informes publicados sobre el audiovisual, y más espe­cialmente la televisión, así lo atestiguan. Desde siempre los poderes públicos han intervenido en el sector de la televisión en razón de sus ca­racterísticas propias: indivisibilidad de la pro­ducción, divisibilidad parcial del consumo, de­terminación de la calidad del servicio, efectos externos del consumo (2). La verdadera cues­tión que se plantea es la lógica de la interven­ción de los poderes públicos a fin de optimizar la asignación de recursos escasos. A1 no poder conseguir el óptimo, los poderes públicos de­ben procurar el equilibrio más próximo al ópti­mo entre dos individuos X e Y. Los poderes pú­blicos disponen de tres métodos para conse­guirlo.

 

El principio de exclusión

 

El recurso a la exclusión, que obliga al indivi­duo a revelar sus preferencias y a tomar direc­tamente en cuenta el precio del servicio en sus cálculos económicos, asegura la financiación to­tal o parcial de los costes de producción del servicio. Para hacerlo deben respetarse dos condiciones:

 

‑ la exclusión es realizable cuando se pue­de señalar el reparto de un servicio co­lectivo entre individuos. Implica el pago de un precio o de un derecho de adhe­sión. En el caso de la televisión, la compra del receptor de televisión constituye una divisibilidad parcial del consumo que jus­tifica el principio de exclusión sin implicar un coste elevado de transacción;

‑ la exclusión se aplica a bienes y servicios derivados del proceso de producción con rendimientos constantes o descendentes. Cuando se difunde un programa, el coste marginal de difusión de una unidad suple­mentaria es nulo.

 

Existen dos métodos posibles de financiación por exclusión:

 

‑ el pago de un canon por la compra de un receptor de televisión. Tal es el caso de Francia o de Italia. El problema esencial que se plantea con este tipo de financia­ción es la adecuación de los costes del servicio al precio unitario pagado por el consumidor. En efecto, se establece un desfase constante, puesto que el precio unitario no se refleja en la evolución gene­ral de los precios. Este problema se ha resuelto recientemente en Gran Bretaña, donde, tras una de las conclusiones del in­forme Peacok, se ha decidido una indexa­ción anual sobre los precios‑

‑ el pago de un canon proporcional al con­sumo de electricidad. Esa modalidad de pago funciona como un abono en el que el importe del canon es proporcional al con­sumo de electricidad.

 

El número de abonados se deriva del número de contadores de electricidad, que incluye tan­to los hogares como las empresas industriales y el comercio. Este modo de financiación lleva a una ineficacia de asignación para las empresas industriales y el comercio, forzando sus prefe­rencias sin contrapartida utilitaria.


El principio de unanimidad relativa

 

Cuando el mercado es incapaz de optimizar la satisfacción del consumidor intervienen los poderes públicos financiándolo mediante líneas de crédito presupuestario, es decir, recurriendo al principio de unanimidad. Muy frecuentemen­te se ponen bajo tutela las necesidades que cambian de precio, cantidad y calidad.

 

Debido a las características mencionadas más arriba, los poderes públicos jamás han aplicado este principio en la industria de la te­levisión. Sin embargo, en ciertos países, desti­nan fondos directos a las empresas televisivas. Así, por ejemplo, en Portugal los fondos públi­cos representan el 10 por ciento de los recursos totales de la RTP en 1986. En tal caso puede plantearse la cuestión de la aplicación óptima de los recursos por parte de los poderes públi­cos y de la voluntad de respetar las opciones del consumidor.

Efectivamente, en la búsqueda de la optimi­zación de su decisión, los poderes públicos han autorizado un medio de financiación extrapresu­puestario, a saber, el recurso a los ingresos pu­blicitarios. En caso de una afectación de recur­sos basados en las preferencias de los indivi­duos, este medio puede hacer que se llegue a una mejor maximización de la eficacia colectiva. El esquema siguiente ilustra este principio.

Dos individuos X e Y tienen una satisfacción U'X y UY con una financiación basada en el principio de exclusión. El recurso al principio de unanimidad basado en los ingresos publici­tarios permite un estado mejor (B) que el inicial (A).

Pero nada indica que este estado proporcio­ne un nivel idéntico de satisfacción para dos in­dividuos, es decir, que U'X y U'Y sea una cons­tante. El destino de los recursos publicitarios podría conducir a otro estado de equilibrio (C) que no refleja necesariamente una maximiza­ción de la función de bienestar colectivo. Uno de los ejemplos más elocuentes es la introduc­ción de los recursos publicitarios en las cade­nas públicas francesas (3). La competencia que se ha establecido entre las dos primeras cade­nas se ha traducido, por un lado, en la homoge­neización de la rejilla de programación y, por otro, en una programación atípica en compara­ción con las cadenas públicas extranjeras, en donde se destaca como más importante la parte de las películas y los seriales. En tal caso no se ha optimizado necesariamente la satisfacción de los individuos X e Y.

 

El principio de unanimidad absoluta

 

En la búsqueda de la optimización de su de­cisión, los poderes públicos han permitido igualmente el desarrollo de cadenas de televi­sión totalmente financiadas por los recursos pu­blicitarios, como es el caso de los Estados Uni­dos. En los países europeos la situación es más controvertida, con la excepción de Luxembur­go, que en 1962 autorizó la explotación basada exclusivamente en la venta de espacios publici­tarios. Otros países tienen una configuración dual de la industria televisiva (Gran Bretaña, Italia, Francia...) ¿Lleva, pues, este principio de unanimidad absoluta a la optimización de la efi­cacia de las asignaciones para el consumidor?

Introduce un nuevo tipo de comportamiento de los hogares que pueden maximizar su utili­dad al precio cero, al contrario de las relacio­nes mercantiles establecidas por el principio de exclusión.

Pero, en efecto, la competencia que se origi­na con la llegada de las cadenas comerciales implica la homogeneización de los programas. Volvemos a encontrarnos con el esquema ante­rior: el estado de equilibrio establecido con las nuevas condiciones del mercado no produce necesariamente un nivel idéntico de satisfac­ción. Más aún, para que se dé la optimización de la satisfacción de los individuos tendría que existir una configuración casi estable de la eco­nomía de la televisión en términos de audien­cia. Por tanto, los recursos publicitarios como único modo de financiar una cadena de televi­sión conducen a una situación inestable. En efecto, el equilibrio de la programación des­cansa, por un lado, en cargas proporcionales a la audiencia potencial (los costes de difusión se asocian a la zona de cobertura con indepen­dencia de la audiencia real, lo mismo ocurre con los costes de la adquisición de programas), y, por otro lado, en ingresos proporcionales ba­sados en la audiencia real.

El punto de equilibrio A se obtiene por la in­tersección de las curvas de costes e ingresos.

Como muestra acertadamente el análisis de Laurent Gille (4), cuando la configuración de equilibrio no es estable pueden darse dos es­trategias:

 

‑ una estrategia de broadcasting que con­siste en manejar el diferencial de caída de las curvas de costes y gastos mediante el aumento de la audiencia de equilibrio. Se pasa del punto de equilibrio A al punto de equilibrio B al jugar con una disminu­ción más rápida de ingresos unitarios que de costes, partiendo de una fuerte elasti­cidad de la audiencia. Esta hipótesis del efecto tijera lo confirma el crecimiento comparado del coste de programas y la renta publicitaria de las Cadenas estadou­nidenses;

‑ una estrategia de narrowcasting que con­siste, por el contrario, en manejar ese di­ferencial mediante una disminución de la audiencia de equilibrio, al jugar con un in­greso unitario que crece más rápidamente que los costes.

 

Dentro de una misma cadena se dan estas dos lógicas, ya que en período de prime time la estrategia seguida es la de broadcasting, mien­tras que en los demás períodos de la jornada, al no estar saturado el espacio publicitario, las le­yes del mercado conducen a la selección y, por consiguiente, a una estrategia de narrowcasting. El estado de equilibrio fijado de este modo no atribuye a los individuos Xi e Yi un nivel idénti­co de satisfacción, tanto más cuanto que el prin­cipio de unanimidad absoluta generalizada con­duciría a una estructura oligopólica de la indus­tria en la que el pastel publicitario se repartiría entre un pequeño número de actores. El ejemplo americano está ahí para recordarnos esta si­tuación, lo que, al contrario, constituye una fuer­te dinámica de innovación, como demuestra el desarrollo de las redes de cable y otras tecno­logías.

¿Qué conclusiones pueden sacarse, pues, de la intervención de los poderes públicos para optimizar la eficacia de las asignaciones para el consumidor en el caso de recurrir a la práctica de la unanimidad absoluta? Sacar conclusiones de esta pregunta supondría el conocimiento de elementos de los que carecemos y la elabora­ción de modelos detallados que nos permitirían evaluar los costes de decisión. En efecto, la práctica de consumo de los hogares puede pro­porcionarnos elementos parciales de respuesta, sin sacar por ello conclusiones prematuras.

Hay dos países que han estructurado la oferta televisiva bajo una fórmula dual en la que coe­xisten cadenas de televisión pública financiadas en parte por la publicidad y cadenas comercia­les nacionales. En el mejor de los casos se ob­serva un estancamiento, léase regresión, en el tiempo dedicado a mirar la televisión en estos dos últimos años. En Francia, salvo el período anterior a diciembre de 1985, cuando el tiempo dedicado aumentó en un 20 por ciento en rela­ción con el año anterior, los hogares dedicaron el mismo tiempo a estar delante del televisor. Los meses de septiembre de estos dos últimos años ofrecen un consumo idéntico de unos 160 minutos, cuando el paisaje televisivo sufrió una fuerte transformación con la presencia de dos cadenas comerciales.

Igualmente, en Italia, la comparación de la audiencia por red y circuito en 1984 y 1985 pre­senta una evolución idéntica. Ha descendido el número medio de días en un 0, 8 por ciento, pa­sando de 45.499 días a 45.129 en 1985.

Aunque la estructura de la televisión sea dis­tinta en Gran Bretaña, donde las compañías in­dependientes locales sólo emiten a nivel local, el consumo de los hogares (tiempo dedicado a mirar la televisión) disminuye ligeramente en los últimos diez años.

En efecto, es díficil llegar a una conclusión sin recurrir a trabajos econométricos, a la asig­nación óptima de recursos escasos. Pueden sus­citarse, sin embargo, dos puntos:

 

‑ el recurso al principio de unanimidad ab­soluta puede ser eficaz en el caso en que se dirija a un grupo de la colectividad, como parece demostrar la parte de mer­cado conseguida por las compañías inde­pendientes británicas y las cadenas co­merciales italianas;

‑ este recurso destruye el precario equili­brio que prevalecía en la industria televi­siva al conducir al desequilibrio en las re­jillas de programas y los tiempos de pro­gramación.

 

La apertura de redes de difusión (redes de cable y satélites) permite paliar, desde el punto de vista del consumidor, estos desequilibrios al ampliar potencialmente las zonas de difusión y seleccionar las audiencias.

 

Nueva política de los poderes públicos: de la eficacia de las asignaciones a la eficacia de la producción

 

Debido a las características técnicas de la in­dustria de la televisión, la oferta de las cadenas era limitada. La apertura de redes de difusión y distribución permite superar esta barrera. ¿Pero permite asimismo la optimización de la eficacia de las asignaciones? Queremos demos­trar aquí que no es sólo el continente, sino tam­bién el contenido, lo que puede permitir, poten­cialmente, un nivel idéntico de satisfacción para dos individuos. Todo depende de las prácticas y de la formación de las audiencias.

Una de las características esenciales del comportamiento de los hogares es el casi estancamiento del tiempo dedicado a la televisión sin cambios en la oferta televisiva. Pero una nueva oferta no implica necesariamente una fuerte evolución del comportamiento. La situa­ción de los Estados Unidos es bien clara, tanto más cuanto que más del 50 por ciento de los hogares están enganchados a redes de cable.

 

Las cifras de audiencia de Nielsen permiten constatar que, por un lado, los abonados al ca­ble dedican, en 1984, un 7,8 por ciento más de tiempo que los no abonados a mirar la televi­sión, y, por otro lado, que la parte del mercado básico del cable no llega más que al 5,3 por ciento en la misma fecha. La parte del mercado básico del cable sólo asciende al 10 por ciento en la zona de abonados a la red cableada. Así que la distribución clásica por cable ha altera­do bien poco la audiencia y la situación de los difusores. En efecto, no es la multiplicación de canales de distribución, sino más bien la apari­ción de las televisiones de pago lo que constitu­ye la principal innovación. Así, por ejemplo, el abonado a una cadena de pago pasa por térmi­no medio un 15, 7 por ciento más de tiempo ante el televisor que el no abonado. La parte de mercado de las cadenas de pago se eleva en período de prime time (máxima audiencia) al 19 por ciento, en detrimento principalmente de las tres cadenas y de sus emisoras afiliadas.

El desarrollo y el éxito de la televisión de pago permite replantearse la cuestión del modo de intervención de los poderes públicos para optimizar sus decisiones. Con la puesta a punto de los sistemas de perturbación selectiva de la señal, relativamente poco onerosos, la financia­ción por suscripción podría compararse de aquí en adelante a los otros modos de financiación de la industria de la televisión.

El verdadero éxito, tanto en los Estados Uni­dos como en Francia, permite demostrar que este modo de financiación basado en el princi­pio de exclusión va a promover un destino más eficaz de los recursos.

El éxito de Canal Plus en Francia demuestra que el telespectador está dispuesto a pagar por una rejilla de programas que le proporcione mayor satisfacción. La difusión de nuevos cana­les de distribución debería permitir dos movi­mientos concomitantes:

 

‑ una oferta de cadenas temáticas y cade­nas de pago superior que permitan la op­timización de la eficacia de las asignacio­nes;

‑ en el caso de cadenas temáticas en fibra óptica, un pago que, potencialmente, se acerque al consumo de programas efecti­vamente vistos.

 

Si este método de financiación se generaliza­ra en los próximos años plantearía inevitable­mente la cuestión del mantenimiento del canon como modo de financiar la televisión. En efecto, este impuesto, cuyo importe no es proporcional a las rentas de los hogares, parece, de un lado, no igualitario ante el acceso a la televisión y, de otro, ineficaz ante el consumo de los hogares.

 

HACIA NUEVAS LóGICAS DE INTERVENCIÓN POR PARTE DE LOS PODERES PÚBLICOS

 

Erigida desde hace tiempo en monopolio, la industria de la televisión es hoy día objeto de una desregulación más o menos fuerte y más o menos controlada. En Europa se han seguido dos vías:

 

‑ el cambio de estatuto del monopolio, ya sea privatizando el monopolio (TF 1 en Francia), o confirmando el estatuto de una empresa comercial autónoma (la creación de ERT SA en Grecia);

‑ la creación de un organismo de regla­mentación independiente (CNCL, Cable Authority...). Esta vía parece ser la más prometedora, puesto que la práctica totali­dad de los Estados miembros de Europa meridional han incluido en sus proyectos de ley una transferencia de competencias.

 

Estas nuevas lógicas necesitan ahora el esta­blecimiento de una reglamentación cuyas finali­dades descansen menos en una legislación del contenido que del continente.

 

Evolución del permiso de emisión

 

La ley permite distinguir tres categorías de permisos de emisión: la concesión de servicio público, la declaración y la autorización. En la industria de la televisión ha prevalecido hasta estos últimos años el régimen de concesión de servicio público. Recordemos brevemente sus principios: la concesión se utiliza principalmen­te cuando el co‑contratante de la Administra­ción ocupa una codiciada posición de dominio público. El importe de las obligaciones de ser‑

 

vicio público constituye en cierto modo el alqui­ler pagado a la colectividad a cambio de la ocupación del dominio (5). Esto no implica ne­cesariamente que sólo pueda confiarse a las ca­denas públicas misiones de servicio público. Existen dos ejemplos que lo demuestran: en Lu­xemburgo, el gobierno otorgó una concesión de servicio público a la CLT el 29 de septiembre de 1930, concesión que está sometida a revisión periódica (el próximo vencimiento será en 1995). Asimismo el gobierno y el SES negocian un contrato de concesión y un pliego de condi­ciones. En Francia se ha concertado una con­cesión entre la agencia Havas y el Estado para la cuarta red (Canal Plus) que incluye misiones de servicio público (obligación de continuidad, adaptación e igualdad de servicio, neutralidad de la información, etc.). La ley de 1986 asimila la concesión a la autorización, ya que "el titular de una concesión o autorización otorgada en virtud de las disposiciones de la ley n.° 82.652, del 19 de julio de 1982, citada anteriormente, se considera como titular de una autorización" (Ar­tículo 41.3).

En Francia, la ley de 1986 abandona el prin­cipio generalizado de concesión de servicio pú­blico, que se considera que contradice el obje­tivo de la competencia abierta de los operado­res, en beneficio del régimen de autorización. En efecto, se hace una distinción importante en­tre las misiones de interés general que se pre­sentan en todas las autorizaciones y las activida­des de servicio público, sin exonerar las activi­dades de radio y televisión. En el estado actual de la legislación y las reglamentaciones, este régimen se aplica;

 

‑ en Francia, en la explotación de redes de teledistribución, de servicios de televisión difundida, de servicios videográficos di­fundidos;

‑ en Luxemburgo, en materia de explotación de redes de teledistribución;

‑ en Grecia, en el cuadro de la promulga­ción de la nueva ley de servicios de tele­visión difundida;

‑ en Italia, en los servicios de videografía difundidos.

 

La multiplicación de canales de difusión y la llegada de nuevos servicios de televisión difun­didos debería acentuar en cada uno de los Es­tados miembros el recurso al régimen de auto­rización, tanto más cuanto que éste incluye en el pliego de condiciones la obligación de misión de interés general. A este respecto parece mínima, desde el punto de vista del operador, la diferencia entre ambos regímenes.

La evolución del permiso para emitir, ¿debe ir acompañada, por tanto, del cambio de estatuto jurídico de las sociedades de programas, como ocurrió en Francia? Para responder a esta pre­gunta puede recurrirse a elementos aportados por otros trabajos cuyas conclusiones revelan que el cambio de estatuto influye menos que el nivel de competencia a que esté sometida la empresa y que las características de su entorno (6). Pero este cambio implica un control cre­ciente a fin de estar informado sobre las parti­cipaciones de capital. Así, en Francia, el texto de la ley prevé que "toda persona física o jurídi­ca que detente cualquier fracción superior o igual al 20 por ciento del capital o de derechos de voto... debe informar a la CNCL en el plazo de un mes a partir del momento en que rebase este límite" (Artículo 38).

Finalmente, el paso a un régimen de autoriza­ción supone el establecimiento de procedi­mientos que permitan la transparencia de la in­formación y medios de control eficaces.

 

Obligaciones relativas al contenido

 

La multiplicación de los canales de difusión permite la libre circulación de la información entre los países miembros de la Comunidad., De ahí que cada Estado haya erigido barreras de entrada sobre el propio contenido de los pro­gramas, un "código deontológico del contenido". Estos problemas se conocen en el caso de la publicidad, donde todos los países disponen de reglamentaciones relativas al volumen y a la forma de los spots publicitarios, algunos en ma­teria de teledifusión, problemas que se han abordado en el cuadro del informe sobre "tele­visión sin fronteras".

Todavía quedan otros problemas, tales como el pluralismo, la información política y general, el orden público, la protección de la vida priva­da, los derechos de autor. La aparición de ca­denas transnacionales va a exacerbar los deba­tes nacionales sobre el contenido cultural e in­formativo y va a requerir el establecimiento de instancias que puedan velar por el respeto de las leyes en materia de contenido. Nos gustaría destacar uno de estos problemas, cuya inobser­vancia puede tener un impacto importante en la creación audiovisual. Actualmente se puede va­lorizar una película por multitud de canales: venta y alquiler de producciones a través de vi­deogramas, redifusión de señales captadas, etc. La cuestión esencial estriba, pues, en la remu­neración de los propietarios de los derechos. Luego la gestión de una película cinematográfi­ca o televisiva se hace más compleja sin ningún poder de control por parte de los derecho‑ha­bientes.

Lo mismo ocurre con la creación de exclusivi­dad, que también resulta frágil, ya que el dere­cho de distribución no permite ningún control más allá del primer comprador; esto lo ilustra el caso "Coditel": En Bélgica, un productor francés había concedido el derecho exclusivo de distri­bución a una sociedad belga con la previsión de que la película no podía difundirse por la te­levisión belga sino a los cuarenta meses de su primera proyección en Bélgica. Ocho meses después la televisión alemana difundió la ver­sión alemana de la misma película y la retrans­mitió a Bélgica por los teledistribuidores Codi­tel.

Los problemas de reglamentación del conte­nido aumentan con las redes de cable. En efec­to, si el procedimiento introduce cierta transpa­rencia en el soporte, que se considera neutro, impone nuevas reglas en las cadenas difundi­das localmente o en las cadenas comunitarias. En los Estados Unidos se han promulgado dos normativas a tal efecto:

 

‑ la "must carry rules'", que obliga a los ope­radores de redes cableadas a retransmitir las señales de las estaciones locales que demuestren tener una audiencia semanal del 5 por ciento y una cuota del 2 por ciento de los hogares no cableados. La ley se aplica de manera diferente en fun­ción de la capacidad de los sistemas;

‑ la "public access rulé", que obliga a la re­transmisión de, al menos, una emisora hertziana educativa no comercial; por en­cima de 54 canales, son dos las cadenas no comerciales.

En Francia, la ley obligaba hasta hace bien poco a la asignación de un canal al municipio y la retransmisión de progra­mas difundidos por vía hertziana y recibi­dos normalmente en la zona. La evolución de la reglamentación irá hacia un margen mayor de maniobra de los explotadores de las redes en materia de contenido, a excepción de los servicios interactivos. En este caso se puede establecer una com­petencia entre los explotadores locales de telecomunicaciones (correos y teléfonos) y los operadores de redes cableadas, la cual podría condenar la viabilidad econó­mica del explotador tradicional debido a la selección del mercado ante la presen­cia de un nuevo actor.

 

En los Países Bajos el informe Zegveld aboga por la integración de todas estas redes locales en una gran red que estaría controlada por Co­rreos y Teléfonos. Efectivamente, la reglamen­tación precisa de los servicios distribuidos por cable no supone necesariamente la presencia de un monopolio a nivel local.

Este último ejemplo permite constatar la rela­tiva inadaptación de los marcos jurídicos nacio­nales favorecidos por la falta de reglas a nivel europeo. Estos problemas resultan cruciales con la penetración del cable en los hogares y la multiplicación de los canales de teledistribu­ción.

 

LAS MODIFICACIONES VINCULADAS AL RÉGIMEN DE AUTORIZACIÓN

 

El paso de un régimen de concesión de ser­vicio público a otro de autorización para las te­levisiones comerciales hertzianas y la explota­ción de redes de cable modifica necesariamen­te las condiciones de atribución de la explota­ción de servicios televisivos. Requiere el esta­blecimiento de tres procedimientos:

 

Transparencia en la elección del candidato.

Sobre el primer punto, Francia ha sido el único país que últimamente ha establecido este pro­cedimiento. Recordemos brevemente los prin­cipios: el procedimiento de convocatoria de candidaturas de servicios de televisión difundi­dos se desarrolla en cuatro tiempos:

 

‑ la CNCL (Comisión Nacional de la Comu­nicación y de las Libertades) define las zonas geográficas,

‑ publica la lista de frecuencias para cada zona,

‑ publica la convocatoria de candidaturas fi­jando un plazo para la entrega de los dos­siers,

‑ otorga las autorizaciones para utilizar las frecuencias por un tiempo limitado (10 años para TF1, la 5 y M6, y 12 años para el Canal Plus).

 

La relativa al establecimiento y la explotación de redes cableadas es diferente, ya que "los municipios o grupos de municipios ordenan o autorizan el establecimiento de redes en su te­rritorio que distribuyen por cable servicios de radiodifusión sonora y de televisión". La CNCL define las especificaciones técnicas y ejerce el control técnico. En fin, la explotación de la red está sometida a la autorización otorgada por la CNCL a propuesta de los municipios o grupos de municipios interesados. En este caso, si la red comporta también servicios interactivos como la telemática o el vídeo‑teléfono, el muni­cipio debe obtener del ministro de P & T una autorización destinta basada en el artículo 34 del código de P & T.

Medios de control. Para asegurar efectiva­mente el respeto a las decisiones tomadas en el marco de la autorización, la instancia regulado­ra debe disponer de los medios de interven­ción tanto a nivel humano como logístico. Para hacerlo pueden aplicarse dos tipos de sancio­nes: la primera es el derecho a imponer una multa cuyo importe varía en función de la in­fracción. Esta medida parece irrisoria a la vista de los retos financieros. La segunda es la retira­da de la autorización, medida que viene facilita­da por una corta duración del permiso de emi­siones. De ahí que, en Francia, el tiempo de la autorización pueda llegar hasta doce años, mientras que en los Estados Unidos dura cinco.

El respeto al pluralismo. Este último punto es tanto más importante por cuanto que la llegada de nuevas redes de difusión y distribución am­plía considerablemente el radio de interven­ción de un solo actor. En efecto, en Europa la legislación sobre la concentración se ha funda­do desde hace tiempo en el principio de mono­soporte. Únicamente Gran Bretaña ha bosqueja­do un modelo de reglamentación multimedia al limitar al 25 por ciento la detentación del capi­tal de una cadena de televisión a los grupos de la prensa. La comparación entre las distintas re­glamentaciones permite sacar puntos comunes...

 

‑ la prohibición basada en las audiencias. En Francia hay cuatro niveles de audien­cias que gobiernan los regímenes de prohibición,

‑ una separación geográfica de la prohibi­ción en donde se distinguen dos zonas. Generalmente se trata de la cobertura na­cional y de la local,

.. pero también de divergencias,

‑ los sectores que intervienen en la reglamentación multimedia. En los Estados Uni­dos se ha votado la prohibición de que se unan emisoras hertzianas y operadores de telecomunicaciones,

‑ el número de sectores en los que puede basarse una estrategia de posición domi­nante. En Francia, el principio mantenido es el de dos medios sobre cuatro. En la práctica, el detentador de la autorización de una cadena de televisión nacional pue­de tener una radio cuya cobertura sea in­ferior a 30 millones de oyentes, explotar redes de cable hasta 6 millones de tomas y editar dos diarios de información gene­ral que no superen el 20 por ciento de la difusión.

 

Si estas divergencias corresponden a con­cepciones de orden más filosófico, la legislación sobre la concentración queda particularmente mal adaptada en dos puntos:

 

‑ la cobertura geográfica europea. En efec­to, la industria de la televisión se interna­cionaliza gracias a la liberalización de las redes de difusión y a la introducción de otras nuevas. Así que un determinado gru­po podría constituir un conglomerado mul­timedia europeo jugando con las legisla­ciones nacionales. La apertura de las fron­teras exige que se tome en consideración esta dimensión europea de la legislación;

‑ el campo cubierto por la legislación multi­media. Muchos actores entran en la indus­tria de la televisión. ¿Se puede dejar la le­gislación multimedios en su contexto es­tricto ‑radio, televisión, cable, satélite‑, o se extiende a otros sectores que desempeñan un papel en la dinámica de la rama audiovisual (prensa, cine, telecomunica­ciones, publicidad)?

 

CONCLUSIóN

 

El desarrollo de la industria de la televisión sobre el principio de la economía de mercado requiere el establecimiento de nuevos modos de intervención de los poderes públicos. Así, paradójicamente, todo proceso de liberalización debe traducirse en una acentuada intervención de los poderes públicos. Y lo único que cambia es la ética de esta intervención. Hoy día los re­tos se centran menos sobre los propios meca­nismos que sobre la capacidad de la política para crear una industria competitiva en el con­texto de la transnacionalización del audiovisual. A tal efecto hay que dar hoy día tres orientacio­nes para la política de los poderes públicos:

 

‑ la armonización de las legislaciones euro­peas, puesto que los nuevos medios de di­fusión no tienen fronteras,

‑ la reflexión sobre el lugar y el modo de fi­nanciación del sector público,

‑ el establecimiento de una reglamentación que permita el nacimiento de una indus­tria de programas y facilite las condicio­nes de su valorización.

 

Tal vez surja de ellas un espacio audiovisual europeo estable, sector éste que, hasta el mo­mento, sólo ha conocido desarrollos desiguales.

 

(Traducción: Vicente Romano.)

 

 

 

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

(1) Incluidos el cine, el video, la televisión, la radio.

(2) Para más detalle, cf: Jean‑Paul Jeandon: Impact des nouvelles technologies sur la concurrence dans Industrie de la télévision en Europe du Sud, Colaboración E. Bustamante, M. Cambaro, M. Hirsch, J. V. Idoyaga, O. Khamaki, M. Lopes da Silva, E. Prado, y J. Villafañe. CCE, Déc. 1987.

(3) Jean‑Paul Jeandon: Ordre et désordre de la communication audiovisuelle, Ministére de la Recherche, 1985.

(4) Laurent Gille, Cáble et satellite: concurrence ou complémen­tarité, Colloque internadonal d'Alger, 14‑17 nov 1987.

(5) Rapport Bredm.

(6) J. A. Key y D. J. Thomson. "Privatisation: a policy in search of a rational", The Economic Journal, vol. 96, Marzo 1986.

Julian Le Grand y Ray Robinson, Privatisation welfare state, Geor­ge Allen et Unwin, Londres 1985.