La privatización del servicio telefónico: una visión histórica en los EE.UU.

 

Dan Schiller

 

Un análisis histórico del monopolio de AT & T y de su desmantelamiento permite iluminar la privatización actual del servicio telefónico en los Estados Unidos, sus costes económicos y so­ciales.

 

Cuáles son los factores que sub­yacen a los posibles aumentos del precio del servicio telefó­nico que afrontan ahora los abonados residenciales ameri­canos? ¿Cuál es la base del precio de los servicios de te­lecomunicaciones del mundo privatizado de nuestros días?.

Los principios que rigen los precios reflejan las circunstancias históricas reales de la indus­tria telefónica, que no pueden entenderse sin echar una mirada al panorama existente des­pués de la guerra, en las décadas de 1940 y 1950. En aquel entonces, la clave de la red tele­fónica pública de la nación estaba constituida por la compañía American Telephone & Tele­graph (AT & T). La estructura integrada verti­calmente de AT & T y su situación de monopo­lio legal garantizaban a la compañía unos ingre­sos estables y lucrativos. El Sistema Bell contro­laba mucho más que las conferencias telefóni­cas y que gran parte del servicio local, y algo por encima de su dominio de las comunicacio­nes a larga distancia posibilitaba la rentabilidad del servicio urbano, o viceversa, según el eco­nomista de quien obtengamos las cifras que ma­nejamos. El sistema estaba asimismo constituido por la investigación y el desarrollo que se lleva­ban a cabo, a una escala sin posible competen­cia, en los Laboratorios Bell, así como por la fa­bricación del equipo, que gestionaba Western Electric. Cada uno de estos cuatro sectores principales de actividad era un candidato para subvencionar la actividad o el servicio que la dirección de AT & T considerara importante dentro de un contexto general de prestación del servicio telefónico básico a todos los abona­dos.

En las subvenciones cruzadas, orientadas a ampliar el acceso de la población a la red tele­fónica, no había nada esencialmente malo. Sin embargo, dada la estructura integrada vertical­mente de AT & T y el estrecho control de la fir­ma sobre la reglamentación, se producían tam­bién numerosas oportunidades para inflar los precios; tanto las subvenciones cruzadas inter­nas, que aseguraban un servicio básico al al­cance de todos, como los precios monopolísti­cos eran objeto de una atenta protección. Dos "subvenciones" esencialmente diferentes ‑una en beneficio de la población de los Estados Unidos y la otra que proporcionaba cuantiosos beneficios a la compañía AT & T‑ convivían así en la inescrutable maraña de conceptos de la estructura de precios del teléfono. Con fre­cuencia, resultaba difícil diferenciarlas clara­mente, sobre todo cuando las autoridades esta­tales y federales carecían de los conocimientos o del deseo de poner coto a las pretensiones de AT & T.

Los precios de cesión entre las diversas uni­dades operativas de la compañía podían de esa forma utilizarse para aumentar o reducir los costes aparentes en beneficio global de AT & T. La financiación de los créditos podía em­plearse para subvencionar ciertos servicios amortizando préstamos o vendiendo acciones, operación respaldada por la promesa de unas tasas de rentabilidad estables y oficiales, y los pagos podían diluirse a lo largo de los años que fuera preciso. El monopolio de la Western Elec­tric sobre todo el equipo utilizado por el Siste­ma Bell permitía que los programas de amorti­zación y reposición del capital se convirtieran en beneficios ocultos así como, de nuevo, en subvenciones.

Los proyectos de electrificación rural apoya­dos por el Estado, otra subvención, permitieron la interconexión de núcleos rurales con los ser­vicios de larga distancia y locales, especialmen­te en el sur y en el oeste. Es perfectamente po­sible que ciertas rutas de larga distancia hayan subvencionado a otras; así, por ejemplo, un ca­ble entre Filadelfia y Nueva York proporciona un ratio beneficio / coste superior al de un cable de distancia similar entre Peoria y Danville, Illi­nois. Con toda seguridad, había otras subven­ciones y existían otras diversas formas de inflar los beneficios.

De esta forma, la base económica de la sub­vención cruzada se solapaba con la que permi­tían los beneficios monopolísticos. Por consi­guiente, sin tener en cuenta toda la estructura de precios del viejo Sistema Bell resulta imposi­ble saber si un servicio dado subvencionaba a otro (por no hablar de la envergadura de la subvención). Fue la total integración vertical, en condiciones de monopolio legal, lo que constitu­yó este esquema y lo que determinó decisiones y estrategias de precios a la luz del principio subyacente del servicio telefónico básico para todos. Cualquier análisis de la estructura de precios del Sistema Bell que, por atractivo que resulte en apariencia, desdeñe o subestime este aspecto resultará inválido.

 

LOS INTERESES DOMINANTES

 

En la década de 1950, importantes usuarios industriales y comerciales de las telecomunica­ciones como General Motors, Exxon y Sears empezaron a ejercer nuevas presiones sobre AT & T pidiendo la introducción de equipo y servicios especializados a la altura de sus cre­cientes necesidades privadas. Además, pedían que ello se produjera a un ritmo creciente, con frecuencia bajo su propio control y, en todo caso, al menor coste posible. Las empresas in­dicadas se sentían ávidas por controlar y, en la medida de lo posible, concretar cada uno de los costes en que incurrían como consecuencia de sus necesidades de telecomunicaciones, en rápido crecimiento.

Al comienzo, esto condujo al procedimiento "Above 890", planteado ante la Comisión Fede­ral de Comunicaciones, que excluyó las fre­cuencias de micro‑ondas del ámbito monopóli­co de la AT & T y que, en realidad, provocó una fundamental modificación de la política al inducir el desarrollo de numerosas redes priva­das con fines especializados compatibles con el sistema telefónico público destinado a fines ge­nerales, que permaneció dominado por la AT & T. Pero la compañía telefónica respondió a este cambio de la política básica adoptando contra­medidas tendentes a neutralizar esta primera forma de eludir su intervención.

AT & T fijó los precios de un importante ser­vicio a través de líneas privadas, Telpak, a un nivel manifiestamente inferior al coste del capi­tal invertido en su prestación, que se inició al comienzo de la década de 1960 y duró hasta 1981, cuando se suprimió. Esta especial subven­ción, sin que importe de dónde procedía, bene­ficiaba a las grandes empresas, representando de forma manifiesta el comienzo de la compe­tencia (todavía limitada). Los numerosos econo­mistas que sostienen que la competencia resol­verá el "problema de las subvenciones cruza­das" de las telecomunicaciones debieran pon­derar la importancia de estos antecedentes his­tóricos.

Esta primera transformación apunta a una verdad más amplia. El razonamiento último de las telecomunicaciones no se ha centrado nunca en la necesidad de una competencia económi­ca pura sino que, desde el comienzo, el razona­miento real ha consistido en determinar cómo obtener una enorme diversidad de equipos y servicios especializados destinados a las gran­des empresas desplazando, no obstante, de for­ma poco limpia, una mayor proporción de sus costes a los abonados domésticos. Expresado en otros términos, la cuestión principal del últi­mo cuarto de siglo ha sido cómo renovar y re­constituir la infraestructura de las telecomunica­ciones del país para aumentar su utilidad para las grandes empresas al tiempo que ‑indecli­nablemente‑ se subordinaban otros intereses y otras necesidades de la sociedad a esa finali­dad privada.

La trayectoria histórica de la política de las telecomunicaciones nacionales en el período de tiempo comprendido entre el caso "Above 890" y el presente pone de relieve que, en rea­lidad, lo que era objeto de crecientes ataques era el viejo sistema de subvenciones, que permitía beneficios monopolísticos pero que tam­bién aseguraba un servicio básico para todos. Los ataques se multiplicaron incluso después de que AT & T implantara el servicio Telpak sub­vencionado para las empresas.

Un grupo de presión favorable a la libre com­petencia y formado por usuarios empresariales y proveedores de equipo a la búsqueda de nuevos mercados ‑el grupo que inicialmente había provocado estas subvenciones‑ empezó descaradamente a utilizarlas como pretexto para erosionar aún más el sistema telefónico na­cional unificado. Sus ataques nunca surgieron de la preocupación popular (justificable) sobre los beneficios monopolísticos, sino que preten­dían llanamente acabar con el monopolio inte­grado verticalmente y concedido por la Admi­nistración a AT & T y sustituirlo por un sistema totalmente orientado hacia las empresas. MCI fue reconocido como transportador especializa­do, autorizándose asimismo a otros transporta­dores por satélite; el equipo terminal quedó ex­cluido del control monopolístico de AT & T, re­duciéndose así la posibilidad de la compañía de marcar el paso de las innovaciones técnicas de la telefonía o el precio que podría aplicarse a dichas innovaciones.

En 1976‑1980 (pasando por alto muchos otros procedimientos), la Comisión Federal de Comu­nicaciones permitió la "reventa y la compar­timentación", lo que vino a poner término a to­do el sistema de precios de AT & T. La Comi­sión permitió que las mismas empresas que se habían beneficiado en su día del servicio Tel­pak lo revendieran, en mercados destinados a los consumidores, a precios inferiores a los de AT & T. El objetivo era, claramente, la desesta­bilización del sistema, y se estaba consiguien­do.

 

¿QUIEN PAGARA LA TRANSFORMACION TECNOLOGICA?

 

Después de 25 años de crecientes cambios (plazo que, en otros países, se acorta en nues­tros días mediante una privatización más tajante y en gran parte justificada en el éxito de la ex­periencia americana), la estructura básica de la industria se ha transformado totalmente en una segregación de AT & T de las Compañías Ope­rativas Bell. Se había diluido así toda la estruc­tura dentro de la cual habían convivido subven­ciones de servicios y beneficios monopolísticos.

Para las compañías operativas, que heredaron las centrales locales previamente integra­das en el conjunto del Sistema Bell, desaparecie­ron bruscamente las muchas ventajas de la inte­gración vertical, por lo que pronto se movieron para poner remedio a esta insuficiencia. Para ello crearon un nuevo centro de investigación y desarrollo que sustituyera a los Laboratorios Bell ("Bellcore"). Promovieron, con éxito, la mo­dificación del acuerdo antimonopolio original, que les permitía participar en el lucrativo nego­cio de las Páginas Amarillas, la radio celular, los mercados del equipo de telecomunicaciones (que todavía no pueden fabricar) y otras nuevas actividades. El propio acuerdo antimonopolio permitía que el grupo inicial de casi dos doce­nas de compañías explotadoras del servicio se concentraran en tan sólo siete grandes compa­ñías "holding", no fácilmente controlables por la Administración de cada uno de los Estados.

Incluso así, las nuevas "Compañías Holding Regionales" continúan vinculadas a la red local, que sigue proporcionándoles la parte más sus­tancial de sus ingresos. Por consiguiente, las compañías regionales deben hacer de la red local la base de cuantas estrategias puedan concebir con vistas a su desarrollo. En la prácti­ca, esto significa que en sus actuales instalacio­nes de carácter local tendrán que hacer sitio para toda una nueva generación de servicios de telecomunicación y de información. Servicios solicitados por teléfono, transporte de mensajes, capacidades especiales de conexión y acceso a bases de datos son, simplemente, ejemplos de esta nueva estrategia. La transformación de la central local, corazón del servicio telefónico bá­sico, se centra en el desarrollo de servicios es­pecializados y, supuestamente, más amplios.

Pero las compañías regionales no son las úni­cas que desean prestar esos nuevos servicios, por lo que afrontan amenazas de competencia de las compañías de televisión por cable, posi­bles prestamistas de servicios de información tales como bancos, cadenas de almacenes, gru­pos periodísticos, emisoras, empresas informáti­cas así como, irónicamente, la propia AT & T. Todas estas diversas compañías han empezado a centrarse en ofertas orientadas a empresas y personas acomodadas, y no en cómo continuar prestando el servicio telefónico tradicional. A su vez, no existe ninguna garantía de que los nue­vos servicios de información, en continua trans­formación, se presten a través de un soporte que coincida plenamente o que se encuentre vinculado de forma total a la red telefónica lo­cal.

Evidentemente, esa coincidencia tiene diversas ventajas: los usuarios no tendrían necesidad de suscribirse a otro servicio; mayor fiabilidad de una red ya implantada en su mayor parte; mayor, e inmediata, disponibilidad para la ma­yor parte de la población y ahorro de un exce­so de capacidad ociosa. Pero, como cada vez se dispone de una mayor variedad de nuevas tecnologías, las compañías regionales deben darse prisa para consolidar las ventajas compe­titivas que pudieran derivarse de su control de una red local prácticamente ubicua. En cambio, si desean promover la evolución de la red, ten­drán que efectuar gigantescas inversiones.

No existe en la actualidad ningún sistema te­lefónico nacional unificado capaz de sufragar dicha transformación, basada en ordenadores y fibras ópticas, sea cual fuere el conjunto de subvenciones cruzadas que pueda negociar con la Administración. ¿Quién la pagará? Con esta pregunta, llegamos al punto central del debate actual.

La separación de AT & T y de las compañías regionales puede asimilarse a un divorcio. Aho­ra, cada uno debe contemplar nuevos objetivos en un nuevo contexto material. Ese contexto de­riva principalmente de la decisión sobre lo que obtiene cada uno de ellos de una propiedad an­tes conjunta. En este caso, la evaluación debe tener en cuenta no sólo el activo representado por los interruptores, los cables, las torres de microondas y el cableado interior sino también las prácticas financieras heredadas del pasado que hicieron de la pareja una unidad familiar estrechamente vinculada. Por esta razón, aspec­tos nebulosos de amortización y de metodología de asignación de costes han pasado a ser cru­ciales en la cambiante conformación de la in­dustria de las telecomunicaciones de los Esta­dos Unidos.

 

LOGROS DE LA PRIVATIZACION

 

En pocas palabras: hoy, cualquier valoración de los costes telefónicos debe abarcar no ya tan sólo los gastos derivados de la aportación de nuevas instalaciones sino también los inmen­sos costes históricos, todavía sin pagar, de so­portar las instalaciones de red que ahora po­seemos. Pasemos revista a los cuatro principa­les conceptos de coste que las compañías re­gionales tendrán en cuenta (a pesar de la teoría de la utilidad marginal) cuando presenten sus cifras a la Administración:

 

1. Los costes inmediatos de la prestación del servicio telefónico local básico;

2. El coste de la mejora estratégica de sus re­des para acomodarlas a las fibras ópticas, a la conexión por ordenador y otras innova­ciones esenciales para un mejor servicio (NYNEX ha tenido inversiones próximas a los 2.000 millones de dólares en cada uno de los años 1984 y 1985);

 

3. El coste de la deuda transferida por AT & T a las compañías regionales en el acuerdo antimonopolio (NYNEX tenía una deuda a 30 y 40 años a tipos de interés comprendidos entre el 8 y el 15,6% por un importe próxi­mo a los 2.000 millones de dólares en 1984, y su deuda total a largo plazo ascendía a casi 5.500 millones de dólares);

4. El coste de las ya anticuadas prácticas de amortización seguidas por la antigua AT & T integrada verticalmente para optimizar in­gresos a largo plazo y ahora heredadas por las compañías regionales. Dado que AT & T controlaba eficazmente la introducción de las nuevas tecnologías en la red, a través de los laboratorios Bell y de Western Electric, dichos programas a largo plazo garantiza­ban unos beneficios sistemáticos. En con­traste, las compañías de telecomunicacio­nes de nuestros días deben modificar el tra­tamiento de la amortización para tener en cuenta el hecho de que las innovaciones técnicas han dejado de ser administradas por un monopolio nacional y derivan de una feroz competencia global entre AT & T y empresas tales como IBM, NEC, Northem Telecom y Siemens.

Sin esta nueva concepción de la amortiza­ción, cualquier proveedor de servicios rela­cionados con las telecomunicaciones resul­tará vulnerable cuando tenga que posponer hacia el futuro el pago de un equipo rápida­mente obsoleto por una nueva y fundamen­tal arma de la competencia: la innovación técnica acelerada. Para las Compañías Re­gionales, esta brusca pero necesaria modifi­cación de las prácticas contables ha traído consigo una "insuficiencia de provisiones para amortización", estimada en 25.000 mi­llones de dólares para las siete Compañías Regionales en el período de los 5‑10 próxi­mos años.

 

¿De dónde deben recuperarse esos costes? Este es el tema candente de las telecomunica­ciones actuales, ya que de su respuesta depen­derá que terminen irreversiblemente 25 años de privatización o que la industria tome unos derroteros totalmente diferentes de los actua­les.

La triste verdad es que nadie desea asumir los inmensos costes históricos de la red telefónica de los Estados Unidos. El centro de grave­dad de toda la industria se ha desplazado ya de la prestación del servicio telefónico básico ha­cia la explotación de servicios especializados y más amplios orientados a empresas y personas acomodadas. Ninguna de las compañías que ahora pugna por los mercados de esas comuni­caciones especializadas basadas en los ordena­dores desea sufragar los costes de adaptación a esta nueva finalidad de una red local destinada a fines generales.

Tampoco los quiere la AT & T que, después de transferir gran parte de su mastodóntica deuda a las Compañías Regionales, ha acelera­do sus programas de saneamiento financiero y se prepara rápidamente para explotar cual­quier tipo de nuevas actividades. Ni compañías "independientes" de larga distancia como MCI y Sprint, que se han visto absorbidas por IBM y GTE, respectivamente, y que se niegan obstina­damente a pagar por tener acceso a redes lo­cales que, irónicamente, abarcan una población excesiva con rentas muy diversas e insuficien­tes. Lo propio les ocurre a los usuarios empre­sariales, que no los han querido nunca, por lo que proseguirán la construcción de redes pri­vadas propias con las que eludir cualquier atis­bo que pretenda imponer límites a su querida "libertad de elección". Ni siquiera los quieren las Compañías Regionales, excepto en la medi­da en que puedan utilizarlos para justificar y subvencionar sus costosos intentos de introducirse en los propios mercados de servicios más amplios.

Persiste, sin embargo, el hecho de que, como concluye un reciente estudio de la sección de telecomunicaciones del Departamento de Co­mercio de los Estados Unidos, "Alguien tiene que pagar". Para ello se ha elegido a los abona­dos domésticos. Esa es la razón por la que las tarifas telefónicas locales han empezado a po­nerse por las nubes y por la que diversos re­presentantes de la Administración federal bus­can nuevos medios de imponer aumentos adi­cionales de los precios del servicio local.

El logro final de la privatización se vislumbra ya en el horizonte. En los casos de las garantías prestadas a favor de Chrysler y de Continental Illinois, sólo se pidió a los ciudadanos que apo­yaran la vuelta a la normalidad de empresas privadas en apuros. En contraste, ahora no se pide a los abonados del servicio telefónico que financien la restauración de la anteriormente unificada industria telefónica sino su quiebra definitiva. Y no son los beneficiarios del nuevo régimen de las telecomunicaciones ‑las gran­des empresas usuarias y proveedoras de las te­lecomunicaciones‑ las que pagarán sus privi­legios de nuevo cuño, sino que este honor se ha reservado para sus víctimas, los millones de abonados familiares que deberán proporcionar al gigante regresivas subvenciones sobre las que se cimentarán los nuevos "progresos" de nuestros días.