Lecciones y asignaturas pendientes de la descentralización educativa

David Gómez Álvarez

Han pasado poco más de ocho años desde que se firmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (anmeb, de aquí en adelante, Acuerdo), y la federalización educativa aún no concluye en la mayoría de los estados del país. Jalisco no es la excepción; a pesar de haber logrado importantes avances, el proceso de integración dista mucho de haberse concluido. Éste es, precisamente, el propósito del presente ensayo: revisar, como el título sugiere, algunas de las lecciones y asignaturas pendientes de la descentralización educativa en Jalisco. De esta manera, el primer cuestionamiento que surge cuando se piensa en el largo tiempo transcurrido desde la firma del Acuerdo, no puede ser otro que la interrogante de por qué no se ha completado la federalización de la educación por completo, es decir, qué obstáculos han impedido la conclusión de la descentralización de la educación en Jalisco, como en otros estados del país. Desde luego que no existe una respuesta única ni unívoca. Pero sí existen algunas evidencias que permiten identificar los principales problemas que la federalización ha enfrentado en los estados del país, particularmente en Jalisco.

Antes de entrar al análisis de la federalización en el ámbito local, acaso resulte útil hacer un breve recuento de algunos antecedentes y consideraciones básicas, que permitan tener una perspectiva más acabada de la descentralización de la educación. La primera consideración que no debe soslayarse, es que la federalización educativa, como los demás intentos previos por descentralizar la educación, es una iniciativa del centro, no de los estados. El origen de la federalización educativa de los años noventa marcó con el sello centralista desde el diseño mismo hasta la política descentralizadora, convirtiéndola en lo que se conoce como una "política pública de descentralización inducida". La segunda consideración tiene que ver, justamente, con este sello centralista de la federalización, que además de convertirla en una política inducida, le imprimió contenidos típicamente centralistas. Estos contenidos, contrarios al sentido de la descentralización, hicieron de la federalización educativa lo que se conoce como una política de (des)centralización, es decir, una política que al mismo tiempo que descentraliza ciertas atribuciones, re-centraliza otras. Lo que Hans Weiler por su parte ha llamado las contradicciones inherentes a todo proceso de descentralización de los sistemas educativos. Por último, la tercera consideración, que también se desprende de las anteriores, es que esta (des)centralización tuvo, cuando menos, un doble propósito; por un lado, en efecto, descentralizar parte de la educación, sobre todo lo que tiene que ver con la implementación de la política educativa. Había que descargar a la federación de una buena parte de esta exhaustiva tarea que es la educación, y qué mejor que los gobiernos estatales para encargarse del área operativa. Pero al mismo tiempo, y aquí esta el otro de los propósitos de la descentralización, la federación nunca pretendió perder el control del sistema educativo nacional, por lo que conservó para sí las principales tareas, tales como la normatividad, el financiamiento y la evaluación. Me refiero al dilema entre el control central y la autonomía local. Estas funciones sustantivas que la federación conservó han hecho de la federalización un asunto más administrativo que político: las decisiones fundamentales de política educativa permanecieron prácticamente intactas; en algunos casos, incluso, fueron reforzadas a favor de la federación.

A partir de estas tres consideraciones, apenas esbozadas, no es exagerado decir que los estados nunca buscaron que les "devolvieran" la conducción de la educación que en algún momento de la historia habían detentado. La realidad es que nunca estuvo entre sus prioridades la federalización educativa. Sin embargo, una vez que la federación tomó la decisión de descentralizar la educación, los estados no anticiparon, ni mucho menos reclamaron, que les asignaran tareas meramente operativas. La desigual asignación de atribuciones marginó a los estados de algunas decisiones "centrales" en educación, en todo el sentido del término: decisiones geográfica y estratégicamente centrales que quedaron bajo custodia de las autoridades del centro. Bajo estas condiciones de inequidad, la pregunta de por qué habrían de interesarse los gobiernos estatales en concluir la federalización es todavía hoy relevante. Es decir, ¿por qué concluir la descentralización, si la sola transferencia de los servicios educativos les trajo mayores problemas y costos a los estados respecto de como estaban las cosas antes de la firma del Acuerdo?, ¿por qué seguir avanzando en la federalización si eso supone un desgaste político enorme, sin que necesariamente se traduzca, cuando menos en el corto y mediano plazos, en un beneficio tangible para el gobierno local? Son interrogantes que las autoridades locales en educación aún hoy se siguen planteando.

Una posible respuesta a la postergación casi indefinida de la federalización es precisamente debido a la falta de voluntad política de los gobiernos de los estados para concluirla. Desde esta perspectiva, me parece que es una razón por demás suficiente para no concluir la descentralización: no hay incentivos reales y claros para entrar, a fondo, a cerrar lo iniciado hace poco más de ocho años. Desde luego que la falta de voluntad no es exclusiva de los estados. Afirmar algo así sería tan ingenuo como injusto. Y aquí cabe, en consecuencia, otra pregunta fundamental: ¿cómo es que la federación no ha jugado un papel más activo en la conclusión de la federalización, si fue ella quien lanzó la iniciativa? La respuesta podría ser simplemente que no es su ámbito de competencia, que la integración corresponde exclusivamente a los estados por tratarse de un asunto de carácter estatal. Pero el respeto a la autonomía no ha sido ciertamente la constante del gobierno central, por lo que podrían caber otras explicaciones que tienen que ver, precisamente, con el desgaste político y el conflicto con el sindicato que la federación buscó exitosamente evadir. La descentralización, no hay que olvidarlo, también puede ser entendida como una forma de administrar el conflicto: dispersándolo y transfiriéndolo a otras instancias de gobierno. En este caso, a los estados, que se han convertido en cierto sentido en muros de contención del conflicto educativo nacional1.

Integración local, reintegración nacional: dos asignaturas pendientes de la descentralización

En la mayoría de los estados del país parecieran existir dos grandes subsistemas educativos que corren en paralelo: uno recientemente descentralizado, llamado ahora "federalizado" y otro nunca centralizado, conocido como "estatal". En efecto, uno es de procedencia federal y otro nunca centralizado, de arraigo estatal. Dos subsistemas educativos que a más de ocho años de la firma del Acuerdo, no tendrían razón de seguir existiendo por separado, como de facto lo están en un número considerable de entidades del país. Jalisco, aunque ha avanzado significativamente en ciertos aspectos, en otros todavía podría clasificarse como una "entidad no integrada" 2. La integración de los subsistemas estatal y ex federal —o integrado, como también se le llama al federalizado— sigue siendo el mayor reto para concluir, en serio, la federalización educativa en México. Sólo completando la integración de los subsistemas en el ámbito local (es decir, estatal), se podrá tener una integración nacional de todo el sistema educativo, donde en cada entidad exista un único sistema estatal de educación, que se inscriba dentro de un gran sistema educativo nacional. En otras palabras, después de efectuada la descentralización, lo que sigue es —si así se le puede llamar— la "recentralización descentralizada" de los distintos sistemas estatales de educación en uno solo de carácter nacional, es decir, la reintegración nacional de los sistemas federados de educación. Como si se tratara de un rompecabezas, donde las piezas a ensamblar son los estados, lo que ahora se requiere es rearmar la figura completa hasta darle forma de país. Hasta que todas las piezas del rompecabezas embonen, no se podrá afirmar que el federalismo educativo está concluido.

En apariencia, el gobierno central cumplió con su parte en la federalización educativa al transferir los servicios educativos a los estados. Las autoridades centrales, en efecto, transfirieron con relativa velocidad y eficiencia la gigantesca administración educativa a las autoridades de los gobiernos estatales. Una vez descentralizados los servicios de educación, la federación, sin embargo, se desentendió de lo que correspondería a una "segunda fase de la federalización": la integración de los subsistemas en el terreno educativo local, esto es, en el ámbito de las entidades de la república. A partir de la conclusión de la transferencia de los servicios, correspondería, en primera instancia, a las autoridades educativas locales la conclusión de la puesta en marcha del federalismo educativo. La llamada integración de los subsistemas se antojaba como la primera tarea de las autoridades educativas locales. Una tarea, no hay duda, enormemente más compleja que la simple transferencia de los servicios educativos de un orden de gobierno a otro.

Lo que no deja de sorprender es el cambio de actitud del gobierno central, primero ejerciendo una fuerte presión para firmar el Acuerdo y, después, mostrando un desinterés que en la práctica se traducía en un débil apoyo para la concreción del Acuerdo: la integración. Una posible explicación de este comportamiento que podría parecer inconsistente por parte de la autoridad federal, es que ni el gobierno central quiso descentralizar la educación por completo ni los gobiernos estatales han podido (y en algunos casos ni querido) concluir la federalización que nunca buscaron. En otras palabras, a la federación pareció no interesarle demasiado la integración rápida y sólida de los subsistemas, ni a los gobiernos concluir una tarea que nunca sintieron como propia.

De ahí la enorme dificultad para terminar por completo la siempre inconclusa descentralización educativa mexicana. Pese a que el tema educativo puede constituir una de las máximas prioridades de la mayoría de los gobiernos estatales, el tema de la integración educativa, en particular, no constituye una de las prioridades de la agenda educativa local ni nacional. Esto explica, en buena medida, que a más de ocho años de firmado el Acuerdo, la federalización no haya concluido del todo.

Esta notoria inacción del gobierno central en lo que concierne a la integración, permitió que los estados de la república, paradójicamente, pudieran emprender, cada uno y por separado, una estrategia casi única de integración3. Cada estado se las tuvo que arreglar por sí solo. En su búsqueda de soluciones, cada estado de la república incursionó en un área poco explorada: la política educativa. Pese a las similitudes que existían entre la inmensa mayoría de las entidades federativas —más en lo que se refiere a obstáculos que a oportunidades—, el peso de las particularidades regionales y la ausencia de un formato único para la integración, generaron treinta y una fórmulas distintas, una por cada estado, para la consecución de un mismo propósito: la integración o, en el caso de los estados con un solo subsistema, la consolidación. Integración que se antoja aún lejana de concluirse, pero rica en experiencias locales de innovación en la gestión educativa4.

Las tareas "reintegradoras" de la federalización pudieran parecer, paradójicamente, contrarias al espíritu de la descentralización, es decir, opuestas al sentido desconcentrador del poder en el sistema educativo nacional. Pero estas tareas no son contradictorias sino complementarias. Transferida la educación a los gobiernos de los estados, lo que sigue es una tarea de reintegración local, primero, y nacional, después. En otras palabras, una de las asignaturas pendientes en la federalización educativa —en mi opinión la más importante— es precisamente la integración tanto de los subsistemas estatales en uno solo, que se mencionó líneas arriba, como también de los sistemas estatales unificados en un nuevo y articulado sistema nacional de educación, de forma confederada, respetuosa del arreglo federal5. Retomando la idea del rompecabezas, la reintegración educativa supone la hechura de las piezas, primero, y el ensamble de las mismas, después.

Si la federalización desconcentró la educación básica, la integración habrá de agregar, en el sentido de articularla, no de concentrarla de nuevo. Una tarea por demás delicada y compleja, pero indispensable para lograr los propósitos últimos de la federalización, que no son otros que mejorar la calidad, la equidad y la cobertura educativas. Pero no debe confundirse el fin con los medios, pese a que algunos medios son al mismo tiempo fines. Es decir, que el fin no es la descentralización per se, sino el mejoramiento de la educación por medio de la descentralización, aunque la descentralización, como tal, pudiera considerarse también como un propósito en sí mismo. En cualquier caso, dentro de la cadena medios-fines, el fin último no es otro que el mejoramiento educativo, que en el fondo —parafraseando a Latapí— es el mejoramiento mismo del país que queremos. Sin embargo, es importante advertir que la descentralización "no puede servir como excusa para que el Estado incumpla sus obligaciones fundamentales; no debe verse como una manera de solucionar los problemas que el Estado nacional no pudo resolver; y tampoco se usará como excusa para su inoperancia la falta de capacidad administrativa de los gobiernos locales en el sentido de que la asimetría de posibilidades y recursos recrudecerá la direccionalidad del órgano central hasta el punto de llegar a fijar la agenda de cuestiones que deben ser tratadas y resueltas en los Estados" 6.

En el diseño de sus políticas educativas, los estados carecen de una idea clara de los espacios en que pueden innovar en legítimo uso de sus atribuciones. No existe en los gobiernos de los estados una conciencia plena de la idea de soberanía educativa. Muchas de las restricciones que las autoridades educativas locales enfrentan son, paradójicamente, autoimpuestas. "Creen que los procesos administrativos y las prácticas pedagógicas forman parte, todas ellas, de una ‘sagrada normatividad’, siendo así que pueden perfectamente modificarse" 7.

Queda la tarea de construir un nuevo andamiaje institucional que dé sustento a la nueva educación básica en México, ahora federalizada. Por sí misma, la redistribución de responsabilidades entre órdenes de gobierno traerá transformaciones profundas en el sistema educativo. El hecho mismo de que hoy en México la educación básica se conduzca, aun cuando sea sólo de manera operativa, desde las capitales de los estados de la república, constituye un avance determinante en la política educativa de México, pese a todas las salvedades señaladas a lo largo de la investigación. Y es que la sola gestión local de los servicios educativos, hay que subrayarlo, ha propiciado profundos cambios institucionales en las estructuras educativas del país. Incluso, la administración descentralizada de la educación ha incorporado al juego educativo nuevos actores antes ajenos o distantes de la enseñanza básica.

Sin embargo, la federalización no concluyó con la reasignación de funciones. La consolidación del nuevo federalismo educativo tiene por delante tareas inmensas por iniciar; una amplia agenda que habrá de agotarse por medio de difíciles negociaciones que arrojarán los consensos necesarios para consolidar una auténtica descentralización de la educación. Negociaciones que habrán de pasar por el sindicato, actor sin el cual no es posible construir el federalismo educativo que debe buscarse.

¿Política educativa o educación política?: la descentralización en el cambio político local

La federalización educativa, como política diseñada desde el centro, tenía como estrategia fundamental la transferencia de los servicios educativos a los gobiernos estatales. Descentralizar era el objetivo del gobierno central. El Acuerdo para la Modernización de la Educación Básica se redactó pensando en la forma en que se realizaría el gigantesco traspaso administrativo de la educación de un gobierno a otro. Pero no se redactó pensando en lo que vendría después de la federalización: la integración de los subsistemas educativos federal y estatal en uno solo. La preocupación de las autoridades educativas nacionales no llegaba tan lejos. Tampoco la de las autoridades educativas locales, que nunca anticiparon lo que les tocaría concretar.

Para la firma del Acuerdo en 1992, la integración quedaba aún demasiado lejos, cuando menos lo suficiente como para dejar de lado su discusión en las negociaciones del Acuerdo. Como apunta María del Carmen Pardo, "la idea de adoptar una decisión bajo el supuesto de que operará en realidades iguales, dejó pendiente el problema de la integración del sistema federal con los estatales, antes de obtener la anuencia de más de la mitad de los estados (dieciocho contaban con sistemas estatales de educación que coexistían con los federales)" 8. Esta omisión en el Acuerdo, paradójicamente, permitió que cada uno de los gobiernos de los estados, por separado, diseñara su propia estrategia de integración, basándose en sus propios recursos, capacidades, tiempos, circunstancias, problemáticas y particularidades regionales9. Así, la carencia se tornó virtud cuando los gobiernos estatales se vieron en la necesidad de arreglárselas por sí solos, teniendo que ser lo suficientemente creativos para encontrar salidas.

Sin embargo, uno de los saldos más palpables de la descentralización en el ámbito local ha sido el grave congestionamiento de las administraciones públicas de los estados. La magnitud, complejidad y velocidad de la transferencia llevada a cabo en 1992, sobresaturó a los gobiernos de los estados, empujándolos al borde de la parálisis administrativa. A la mayoría de los estados de la república, destrabar este congestionamiento administrativo les llevó cuando menos un par de años. Los procesos de reordenamiento de los sistemas educativos estatales, como se verá más adelante, no fueron fáciles: tuvieron que "reinventar" —como lo llegó a decir un exfuncionario del estado— la administración educativa en los estados10. En muchas entidades, el proceso de reordenamiento aún no concluye; en otros, como es el caso de Jalisco, apenas acaba de concluir, no sin quedar reminiscencias que aún complican enormemente la administración educativa.

Una de las razones de mayor peso —aunque aún no del todo reconocida por las autoridades educativas locales— para haber mantenido prácticamente intacta la estructura de la Secretaría de Educación del gobierno del estado al momento de la alternancia, fue el temor a trastocar intereses tanto magisteriales como partidistas dentro de la secretaría, que fueran a provocar un conflicto con el magisterio. De ahí que, con toda cautela, la administración entrante ratificara a los mandos medios y superiores cuando menos durante los dos primeros años de la gestión11. Esta política conciliatoria en educación permitió, desde el inicio de la administración panista, la construcción de las condiciones necesarias para el inicio del proceso de integración de los subsistemas. A esta política de conciliación se le conocía, como se verá más adelante, bajo el nombre de "estrategia de equilibrio", que más bien se asemeja al reparto por "cuoteo".

Pese a que no es considerado como uno de los sectores populares del priísmo, no cuando menos formalmente, el magisterio es sin embargo uno de los pilares del partido en el gobierno nacional. Con su cerca de millón y medio de maestros a todo lo largo del país, el snte constituye uno de los bastiones del priismo. En Jalisco sucede lo mismo, con casi setenta mil afiliados. Si se tuvieran que caracterizar las secciones del sindicato, podría afirmarse con certeza que las secciones 47 y 16 del sindicato son dos de las más militantes y partidizadas del país, con una disidencia magisterial prácticamente insignificante y controlada12. Esta militancia abierta y corporativista a favor de un partido político es, sin embargo, cuestionable cuando menos por dos razones: primera, debido a que la militancia partidista debe ser un derecho individual, no corporativo, que garantice el espíritu democrático que todo sindicato debería ofrecer a sus agremiados; segunda, porque la militancia abiertamente combativa, para el caso de una profesión como el magisterio, podría terminar por poner en entredicho a la autoridad docente, como resultado de manifestarse abiertamente por una opción política en una sociedad plural como la mexicana. Además, en un estado como Jalisco —gobernado por un partido de oposición, el pan— resulta aún más tensa la afiliación del snte al Partido Revolucionario Institucional, pues la interpretación que las autoridades locales hacen de esta militancia es que el sindicato, antes que colaborador, en ocasiones actúa como oposición13.

La militancia priísta del sindicato es resultado de un largo y complejo proceso de gestación sindical, que si bien tiene sus razones históricas, no son motivo de explicación en este ensayo. Baste con señalar que en tiempos de consolidación democrática, como el actual, corporativismos militantes como el del sindicato magisterial tienden a debilitarse y desprestigiarse. Para estar de acuerdo con la circunstancia política del país, el snte está obligado a cambiar, dejando en libertad a sus agremiados para que se afilien y voten por la opción política de su preferencia; y sobre todo, a mantenerse al margen del debate partidista como tal, para construir una imagen gremial de auténticos trabajadores de la educación. Al igual que otros servidores públicos, los educadores deberían convertirse en funcionarios de carrera pertenecientes al Estado —con mayúscula—, y no a una determinada formación partidista. Para enseñar en la democracia, la tolerancia se torna indispensable, ya que la pluralidad que se vive tanto al exterior como al interior del magisterio es inocultable. Toca a los maestros poner el ejemplo dentro y fuera de las aulas.

Las mayores restricciones para la consolidación de la federalización educativa que no es sino la conclusión de la integración, no han provenido, paradójicamente, de la federación. Las autoridades centrales no han ejercido presión para el cabal cumplimiento de la normatividad ni condicionando las transferencias financieras14. Todo lo contrario, una vez trazado el rumbo de la federalización —establecido en el Acuerdo de 1992— las autoridades centrales, cuando más, han "tutelado" las labores educativas en los estados15. Las auténticas trabas provienen, en su mayoría, de los propios gobiernos estatales, de la dinámica política, de las secciones sindicales y, en general, de las precarias condiciones institucionales locales.

En educación los cambios son lentos. Esto es completamente cierto, pero si las autoridades educativas no aceleran el paso con las reformas necesarias para concluir la integración, se corre el riesgo de que nunca se logre. Todo indica que la actual administración panista en Jalisco ha apostado en educación por una estrategia típicamente incrementalista, sólo para salir del paso16. Sin cambios espectaculares ni logros sorprendentes, ha transcurrido casi el sexenio completo, y todo indica que la estrategia no sufrirá variaciones mayores17. Las políticas educativas de la actual administración son, habría que reconocerlo, más propositivas que reactivas o inerciales, como de hecho lo fueron en el inicio de la administración. No obstante, las metas tanto de "profundizar el federalismo educativo" como de "consolidar la reorganización del sistema educativo", planteadas en el Plan Estatal de Desarrollo Jalisco 1995-2000, aún distan mucho de ser alcanzadas. Una explicación plausible a esta inacción, como política educativa, pudiera ser la falta de incentivos claros y concretos para concluir una tarea que se antoja altamente costosa, en medio de una coyuntura política local adversa para el gobierno y su partido18.

Sin embargo, éste no es un problema particular de Jalisco. En la agenda de la federalización educativa de México, aún queda pendiente la integración para la inmensa mayoría de los estados del país como para Jalisco, en donde una de las asignaturas es la exhaustiva revisión del catálogo de puestos y sus funciones dentro de la secretaría, así como una profunda reestructuración presupuestal, normativa y jurídica, de esta dependencia desde el plano local. Ambas acciones evidenciarían no sólo la ineficiencia de la estructura administrativa vigente. También el burocratismo de un sindicato largamente imbricado al interior de la Secretaría de Educación del estado.

Aprender a ser autoridad educativa local: el reto de los gobiernos de los estados

La visión centralista de la administración pública, tradicionalmente vio en las autoridades de los estados, auxiliares administrativos útiles para la implementación de las políticas nacionales, no a una instancia propiamente de gobierno. Esta visión ha ido desapareciendo paulatinamente al paso de los sexenios, dándoles a los estados el lugar que les corresponde constitucionalmente dentro del arreglo federal mexicano. El modelo educativo que planteó la federalización deja entrever, sin embargo, que aún quedan vestigios de esta visión que no concede el carácter de gobiernos plenos a los estados de la federación; cuando menos no como instancias autónomas, depositarias originarias de diversas facultades, entre ellas la educativa.

Escudada en el temor de una posible atomización de la educación, el gobierno nacional no confirió a los estados facultades que fueran más allá de lo administrativo, salvo contadas excepciones. El Acuerdo no buscaba descentralizar la educación sino federalizarla. Según el discurso oficial, la federalización educativa no es sinónimo de descentralización de la educación. A decir de uno de los arquitectos del Acuerdo, Esteban Moctezuma, "la federalización fue un proceso más amplio de lo que se identificaba solamente como descentralización educativa. Se superaron las dudas de quienes por descentralización entendían la regionalización de la educación básica, debido a que con la federalización también se fortalecieron las facultades de la Secretaría de Educación Pública para asegurar una educación nacional y obligatoria" 19. En esta afirmación —publicada en un texto cuasi oficial— Moctezuma Barragán disipa cualquier duda, como él mismo lo subraya, con la intención explícita y deliberada del Acuerdo de centralizar facultades en la federación. De ahí que la federalización educativa mexicana no haya sido una descentralización absoluta que hubiera transferido todo a los estados. Tampoco es una desconcentración que no hubiera transferido nada para las entidades. Más bien se trató, como lo sugiere Carlos Ornelas, de un "modelo intermedio", híbrido20.

La concurrencia es, en consecuencia, el eje sobre el que gira la federalización; no la división de competencias21. En la concurrencia, o mejor aún, en las relaciones intergubernamentales, la federación encontró el espacio idóneo para incluir a los estados en la nueva federalización educativa, sin tener que quedarse fuera —e incluso, dejar abierta la puerta para la posterior inclusión de los municipios—, tal y como está plasmado en el artículo tercero constitucional22. De suerte que en el Acuerdo nunca se buscó una plena autonomía para las instancias educativas descentralizadas. No era el propósito desmantelar el control central y corporativista sobre la educación. Haciendo un balance de la redistribución de competencias en la federalización educativa, Pablo Latapí es por demás contundente: "todas las funciones importantes en el orden normativo y en el evaluativo (agregaría también el orden financiero) quedan asignadas al Poder Federal, mientras que a los estados corresponden sólo las funciones accesorias o meramente operativas, casi siempre condicionadas y sujetas a la supervisión del centro" 23. De ahí que las facultades concurrentes, donde todas las instancias de gobierno tienen cabida por derecho propio —según el texto constitucional—, se antojaran como la fórmula idónea (y acaso única) para resolver la descentralización, sin perder el mando educativo nacional. Un juego de suma positiva, donde todos ganaron, aunque unos más que otros. En palabras de Alberto Arnaut, la federalización significó: "Ni absoluta autonomía de los estados porque no serían partes de un todo, ni competencias absolutamente absorbentes del gobierno federal porque entonces no tendríamos estados, sino dependencias directas de un gobierno unitario. Por las mismas razones, esa ambigüedad refiere lo que debería ser un auténtico sistema educativo federal: un sistema educativo nacional dentro de un régimen federal de gobierno, en el cual las facultades, las responsabilidades y la función educativa se distribuyen entre los distintos niveles de gobierno, mediante un sistema de facultades exclusivas y concurrentes entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados" 24.

Por su parte, Justa Ezpeleta afirma que la federación entiende a la educación como el vehículo privilegiado para garantizar la unidad nacional, lo que explica su férrea rectoría sobre ciertos aspectos centrales de la política sectorial. De ahí que, continúa Ezpeleta, "el objeto de la federalización en los estados queda constituido por la instrumentación de la propuesta federal y el desarrollo de iniciativas locales para su enriquecimiento o ampliación (ya que) dentro de estos márgenes es que los estados disponen de libertad para decidir, total o parcialmente, según sea el caso de que se trate, sobre la organización administrativa y técnica de la reforma para ponerla en marcha" 25. Estos "márgenes" de acción a los que Ezpeleta se refiere, podrían ser tan amplios como los imaginen las autoridades locales, pero con una restricción insorteable: los lineamientos generales que el centro ha trazado, esto es, la normatividad obligatoria.

Más allá de las estrategias particulares de cada estado de la república para integrar los subsistemas, hay cuando menos cuatro problemas comunes que se reproducen en la mayoría de los estados y que obstaculizan la integración. Estos problemas derivan de la homologación de las condiciones laborales; de los obstáculos para la integración de los sistemas administrativos; de la falta de recursos financieros; y de intereses políticos y sindicales que permean al ámbito educativo. Cuatro obstáculos que, en grados diferenciados y con matices propios de cada entidad, cruzan sin embargo el espectro educativo nacional.

De consolidarse la descentralización, afirma María del Carmen Pardo, habría mejores condiciones para la innovación educativa, lo que en consecuencia redundaría en una mejoría en la educación básica, que es, hay que insistir en ello, el propósito último de la descentralización. "De ahí que se pueda afirmar que la federalización ha sido una decisión que, en buena medida, contribuye y contribuirá en tanto el proceso se consolide (la integración y formación de un único sistema educativo en cada estado de la república), a prestar el servicio de mejor manera, lo que de forma directa se debe traducir en que se convertirá en el medio para incrementar la calidad de la educación básica" 26. A decir de Armando Loera Varela, la descentralización administrativa puede incluso ser vista como una condición necesaria y propicia para la posterior descentralización pedagógica27. Uno de los aspectos recentralizados por la federalización, fue justamente el de la normatividad, pero que habrán de ser descentralizados cuando los temores por la fragmentación de la educación nacional hayan pasado.

Haber incluido el tema de la educación en las agendas locales de gobierno, fue el primero y más evidente de los logros de la descentralización. A partir de la firma del Acuerdo, la educación dejó de ser una preocupación casi exclusiva del gobierno central para convertirse también en una prioridad de los ejecutivos estatales28. Entre los asuntos de mayor importancia de los gobernadores de los estados, el de la educación ocupa un lugar primordial. A este respecto, sin embargo, queda pendiente la inclusión del tema educativo en las agendas municipales de gobierno para completar uno de los mayores logros posibles de la federalización: la concurrencia equitativa de los tres órdenes de gobierno, como lo indica el artículo tercero constitucional.

Fue así, por medio de la federalización, como la educación pública se convirtió para algunos gobiernos estatales en auténticas banderas de negociación política frente a la federación y al magisterio. "Esta situación aparece de manera clara en los estados gobernados por partidos de oposición, (como Jalisco) pero no sólo en ellos, también en los que antes no existía un sistema estatal de educación. Los gobiernos estatales empiezan a tener un papel cada vez más relevante" y hoy en día están, por primera vez en la historia reciente, entre los protagonistas de la educación en México29.

Como protagonistas del cambio educativo nacional, los estados han recuperado para sí —o mejor dicho, ocupado por vez primera— el mando parcial sobre la educación. Esta "ocupación" del espacio educativo, cedido por la federación a las autoridades educativas locales como resultado del proceso de descentralización, se antoja como un espacio propicio para la innovación educativa. Sin embargo, de acuerdo con Pardo, este espacio autónomo, ahora bajo el mando de los gobiernos estatales, no se ha traducido necesariamente en cambios innovativos significativos, cuando menos corroborables, pues "esta idea (de la innovación como consecuencia de la descentralización) no queda aún suficientemente probada con el acercamiento analítico realizado" 30. Esta grave conclusión a la que María del Carmen Pardo llega, junto con un grupo de investigadores, es igualmente válida para el caso de Jalisco, en donde no se encontró evidencia significativa de haber innovado en la gestión educativa local.

Entre las oportunidades más tangibles de mejoría educativa que la descentralización ofrece, destaca por su potencialidad la "experiencia educativa descentralizada". Las vastas y variadas experiencias locales de gestión educativa que en cada uno de los estados se han vivido desde la firma del Acuerdo, constituyen un acervo empírico potencialmente útil. Pensar las experiencias vividas como experiencias útiles, más allá de la experiencia misma, es experimentar en cabeza ajena. En efecto, la federalización educativa ofrece treinta y una veces más experiencias educativas que la centralización. Esta abundancia en experiencias, no tanto aritmética como casuística —por la riqueza insustituible de cada caso en lo particular—, podría arrojar luces sobre proyectos educativos a partir de experiencias exitosas y no exitosas, previamente probadas en alguna otra entidad del país. Aprovechar este cúmulo de experiencias educativas, haciéndolas públicas en todo el sentido de la palabra, podría ser en sí misma una experiencia educativa para todos. También podría ser una experiencia descentralizadora, al acercar la información a las autoridades educativas locales para su intercambio y aprovechamiento31.

Además de las experiencias educativas aún no recuperadas, la federalización ofrece reductos para la creatividad educativa en el ámbito local. Estrechas rendijas que, sin embargo, pueden convertirse en márgenes relativamente amplios para la innovación educativa a pesar de que hasta ahora no han sido aprovechadas. Así, las autoridades educativas locales podrían ver en la federalización, como lo señala María del Carmen Pardo, "la gran oportunidad de poner en juego la creatividad de los estados" 32. Sumada, esta creatividad podría ser el detonador de un proceso que dinamice el sistema educativo nacional en su conjunto. Por medio del reconocimiento de las experiencias exitosas por parte del órgano central (propiciando así su implementación en otros estados) o por el contrario, si se tratara de una experiencia no exitosa, interviniendo para corregir y evitar su repetición, se podría generar a un mismo tiempo una competencia y colaboración interestatal en materia educativa, es decir, relaciones intergubernamentales horizontales.

De lo que se trataría, en resumen, es de aprovechar la diversidad y riqueza de experiencias que la descentralización trae consigo para mejorar el desempeño de la gestión educativa. Por medio de una coordinación y gestión intergubernamentales más eficaces, que involucren tanto a los tres órdenes de gobierno como a la sociedad en su conjunto, se logrará una educación en la que se les asegure a las niñas y niños mexicanos no sólo un lugar en la escuela, sino que terminarán sus estudios habiendo aprendido. Una meta como ésta, acordada por todos los actores de la educación, convertiría la política educativa en una política educativa de Estado. El centralismo, como lo asegura Pablo Latapí, "está más en la mente de los administradores y maestros que en las disposiciones legales; es más un problema de inercia cultural, de conformismo o de sumisión al control político que de las normas que realmente existen" 33.

¿Hacia la municipalización de la educación?: tendencias de la descentralización educativa

La descentralización educativa apenas bajó un escalón. Del orden federal descendió al estatal. Un primer escalón clave para consolidar la descentralización que, sin embargo, habrá de seguir descendiendo hasta llegar cuando menos al nivel municipal de gobierno, o mejor aún, hasta el nivel escolar de gobierno, cuando se supere "la diferenciación artificial entre los aspectos administrativos y los aspectos propiamente pedagógicos" 34. De manera que si se compara México con otros países, donde los distritos escolares o incluso las propias escuelas gozan de autonomía escolar, resulta que el mexicano es un sistema educativo que apenas ha dado un primer paso hacia una verdadera descentralización. De los cuatro (o cinco) niveles posibles de gestión educativa que se pueden identificar, apenas se ha recorrido una cuarta parte del trayecto aunque, ciertamente, la más urgente.

A los ayuntamientos se les reconocen explícitamente las atribuciones de editar libros y materiales didácticos, prestar servicios bibliotecarios, promover la investigación educativa e impulsar la enseñanza tecnológica y la investigación científica y tecnológica. No son las únicas atribuciones con que cuentan los municipios: pueden realizar, de forma concurrente, muchas otras actividades, de carácter preponderantemente operativo, para las cuales no estaban facultados con anterioridad35. Es decir que por primera vez se invita a los municipios a incorporarse, de lleno, en la tarea educadora como una instancia más para la prestación de los servicios educativos. La precariedad institucional de la inmensa mayoría de los municipios del país, sin embargo, invalida de facto estas atribuciones concedidas en la ley. La lista de "tareas municipales en educación" pareciera más bien una carta de buenas intenciones que auténticas atribuciones posibles de ejercerse por los ayuntamientos.

Sin embargo, para ciertos municipios urbanos, como los ayuntamientos de las ciudades medias y metropolitanos del país —donde se concentra, por cierto, la mayor parte de la demanda educativa nacional—, estas atribuciones suponen la posibilidad de participar en la tarea educativa del Estado —con mayúscula, de nuevo— como instancia básica de gobierno. De esta forma, los ayuntamientos del país se preocupan cada vez más por la educación, destinando mayores recursos y personal. No es extraño encontrar que en un número considerable de ayuntamientos exista, además de una regiduría, instancias operativas de educación36. Tal es el caso del ayuntamiento de Guadalajara que acaba de crear la Coordinación de Fomento Educativo, con el propósito de captar mayores recursos privados para la construcción y mantenimiento de escuelas37. La posibilidad de coordinación intergubernamental que ofrece la legislación educativa involucra cada vez más a los municipios en la educación.

A pesar de que la actual participación de los gobiernos municipales en educación es, sin embargo, fundamentalmente operativa y hasta cierto punto marginal, el hecho de que los ayuntamientos estén, por ejemplo, dando mantenimiento a escuelas, es ya un buen comienzo38. La descentralización educativa habrá de continuar y el siguiente destinatario son los ayuntamientos. De ahí la conveniencia de que, en la medida de sus capacidades, se involucre cuanto antes a los municipios en el quehacer educativo. La federalización educativa logró dar un pequeño gran paso: traspasar la educación de la federación a los estados. Todavía queda mucho por recorrer. Quedan por involucrar al quehacer educativo no sólo a los municipios sino a la sociedad en su conjunto. La auténtica descentralización educativa aún está de camino a la escuela.

Notas

1 En algún comunicado del Observatorio ciudadano de la educación —sobre el tema de la descentralización—, una de las preguntas que ahí se plantea es, precisamente, acerca de la falta de información sobre el estado que guarda este proceso en el país. Al igual que en otras áreas de política educativa, en materia de descentralización existe un déficit de información que es necesario cubrir. De otra forma no se puede discutir y analizar si la federalización educativa ha incidido realmente en la calidad educativa, que es, o debiera ser, en última instancia, el propósito de todo cambio educativo.

2 En aquellos estados donde uno de los dos subsistemas era mucho mayor o menor que el otro, la integración ha resultado menos difícil; y sólo en algunas entidades, donde existían subsistemas similares, pero donde el gobierno estatal realizó esfuerzos destacados (como el caso modelo de Guanajuato) también se ha avanzado en la federalización. Véase María del Carmen Pardo, Dilemas y aprendizajes de la federalización educativa en México, El Colegio de México, México, 1998.

3 Aun los estados que no tenían un subsistema estatal previo y que simplemente tuvieron que hacerse cargo de los servicios federalizados, también tuvieron que arreglárselas para recibir los servicios, lo que resultó igualmente en fórmulas innovadoras de gestión educativa.

4 La revisión de otras experiencias exitosas y el asesoramiento entre autoridades educativas locales ha constituido un circuito de intercambios y colaboraciones horizontales de suma importancia.

5 En noviembre de 1999 tuvo lugar el primer Congreso Nacional de Secretarios de Educación de los Estados, convocado por la Organización de los Estados Iberoamericanos (oei); en marzo del 2000 tuvo lugar la segunda reunión, también con la participación de la sep. Este tipo de reuniones podrían apuntar hacia la conformación de un consejo de ministros locales de educación, que tendría como máxima responsabilidad la reintegración de todo el sistema educativo nacional. De acuerdo con el Secretario de Educación del Gobierno del Estado de Jalisco, Miguel Limón Macías, este tipo de encuentros son, además de promisorios, útiles para el intercambio de experiencias. Entrevista realizada el 29 de abril del 2000, en Guadalajara, Jalisco.

6 María del Carmen Pardo, op. cit., p. 859.

7 Pablo Latapí Sarre, "La soberanía educativa de los estados", en Tiempo educativo mexicano, Universidad de Aguascalientes-Centro de Estudios Educativos, México, 1998, p. 153.

8 María del Carmen Pardo, op. cit., p. 845.

9 "La decisión de federalizar los servicios educativos es de naturaleza esencialmente homogeneizadora y simétrica, pese a que de hecho se actúa en una realidad sumamente diversa y asimétrica. De hecho, el gobierno federal es el único (agente) conocedor de la implicación integral de la propuesta", ibid., p. 845.

10 En entrevista, un ex funcionario público (que pidió no revelar su identidad) se refirió a la federalización de 1992 como un "proceso casi caótico", que obligó al gobierno a "reinventar" su administración. Esta reinvención le tomó, a decir del entrevistado, mucho tiempo a la nueva administración para reordenar el sistema educativo del estado y empezar a pensar en su integración.

11 El artífice de esta política conciliatoria en el sistema de educación Jalisco fue el Lic. Efraín González Luna Morfín, un viejo expanista y excandidato a la presidencia, que ocupó la titularidad de la Secretaría de Educación durante los primeros cuatro años de la administración: del 1 de marzo de 1995 al 15 de diciembre de 1998 (hasta que renunció por razones de salud). Una personalidad ampliamente respetada en el estado, que supo entender las nuevas condiciones de alternancia no tanto como exclusión de los perdedores sino como cohabitación con las minorías, lo que le permitió conducir la política educativa prácticamente sin sobresaltos, pese a la abierta militancia de algunos miembros de la dependencia a su cargo en favor del pri. Es importante subrayar, sin embargo, el carácter en ocasiones excesivamente unipersonal de la gestión educativa durante su periodo, los primeros cuatro años de gobierno —de "Don Efra", como se le conocía—, que le permitía su reconocida autoridad moral. Esta autoridad moral lo colocaba como una figura política casi intocable, siempre al margen del golpeteo político local. Ni el magisterio ni el pri lo enfrentaron abiertamente; fue acaso el único miembro del gabinete estatal que nunca fue criticado o atacado en su persona. La renuncia se la aceptó el gobernador meses más tarde de que la quisiera presentar por primera vez, pues representaba una de las piezas clave del actual gobierno panista, sin ser militante.

12 Entrevista con funcionarios de la Secretaría de Educación del Gobierno del Estado de Jalisco, realizada en febrero de 1999, en Guadalajara.

13 Autoridades electorales del Partido Acción Nacional aseguran que el snte sigue actuando (elecciones locales de 1997) abiertamente a favor del pri, desde las cúpulas hasta muchos maestros de base que hacen proselitismo con padres de familia. Entrevista realizada en junio de 1999. Sin embargo, en entrevista realizada en julio de 1999, el secretario Miguel Agustín Limón reconoció que "gracias a que el actual Secretario General del cen del snte, Tomás Vázquez Gil, proviene de la sección 16 de Jalisco, las relaciones con ambas secciones en el estado han podido ser buenas…".

14 En entrevista, funcionarios reconocieron que la representación de la sep nunca les ha hecho ningún extrañamiento ni llamado de atención grave, salvo recomendaciones y comunicaciones oficiales. "No ha habido oportunidad para que se dé tal situación", comenta uno de los entrevistados. Entrevistas realizadas durante el mes de febrero de 1999 en Guadalajara, Jalisco.

15 Ya sea por la aplicación de la normatividad que la sep está obligada a cumplir o bien por petición expresa de las autoridades educativas locales en caso de solicitarla, las autoridades federales brindan por lo general el apoyo necesario a los estados. Entrevista con funcionarios de la Representación de la sep en el estado de Jalisco, realizada en marzo de 1999.

16 Véase Charles Lindlom, "La ciencia de salir del paso", en Luis F. Aguilar, La hechura de las políticas públicas, México, Miguel Ángel Porrúa, 1994.

17 El secretario del ramo en Jalisco, Miguel Agustín Limón, sostiene que la política en educación para el estado seguiría siendo "asegurar el servicio y continuar el proyecto de integración y otros como el de equidad". Entrevista realizada en julio de 1999 en Guadalajara.

18 Como resultado de las elecciones locales del 9 de noviembre de 1997, se produjo en Jalisco un "gobierno dividido", lo que en la práctica ha supuesto para el Gobierno del Estado una inédita dificultad para aprobar sus iniciativas, incluyendo el presupuesto de egresos y los montos asignados a la educación. Véase David Gómez Álvarez, "Ecos de San Lázaro: gobierno divido en Jalisco", Nexos (cuaderno), núm. 247, julio de 1998.

19 Esteban Moctezuma Barragán, La educación pública frente a las nuevas realidades, Fondo de Cultura Económica, México, 1994, p. 108.

20 Carlos Ornelas, "El federalismo difícil…", en Enrique Cabrero (coord.), Políticas descentralizadoras en México 1983-1993. Logros y desencantos, cide-Miguel Ángel Porrúa, México, 1998, p. 3.

21 Ibid., p. 17.

22 "Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado —Federación, Estados y Municipios— impartirá educación preescolar, primaria y secundaria…", artículo 3ro. constitucional.

23 Pablo Latapí Sarre, "El federalismo en la educación", op. cit., p. 370.

24 Alberto Arnaut, La federalización educativa en México, cide-El Colegio de México, México, 1998, p. 239.

25 Justa Ezpeleta, "Federalización y reforma educativa", en María del Carmen Pardo, op. cit., p. 171.

26 Ibid., p. 28.

27 Véase Armando Loaera Varela y Fernando Sandoval, "Innovación educativa en el proceso de descentralización en el estado de Chihuahua", en María del Carmen Pardo, op. cit.

28 A decir de Guillermo Reyes Robles, ex secretario de educación del gobierno del estado de Jalisco (1994-95), "la cartera de educación pasó a ocupar un espacio preponderante dentro de los asuntos del gobierno del estado que antes no tenía". Entrevista con el Lic. Guillermo Reyes Robles, agosto de 1995, Guadalajara.

29 La descentralización ha favorecido "en algunos casos, que el tema educativo pase a formar parte de la agenda de asuntos de interés para los gobiernos estatales, situación que, sin duda, representa un aspecto a destacar. Por otra parte, permite la reconfiguración de actores, lo que por ejemplo, se traduce en, por un lado, la pérdida progresiva del papel protagónico que ha tenido el órgano central (sep)", en María del Carmen Pardo, op. cit., p. 828.

30 Una de las tesis centrales de la investigación de María del Carmen Pardo se refiere a "la idea de que la descentralización de los servicios educativos debía entenderse como una oportunidad que ofrecía la posibilidad de crear espacios autónomos en los gobiernos estatales, constituyendo específicamente una motivación para generar innovaciones que, en distintos plazos, resultaran útiles para la optimización de los procesos en el sistema, tanto pedagógicos como de gestión", ibid., p. 841.

31 A este respecto, habría que señalar que de existir una "agenda educativa nacional", entre los principales puntos destacaría por su utilidad y relativa facilidad para su ejecución, el de la creación de un banco de datos o un centro de documentación sobre experiencias exitosas en gestión educativa. Un banco o acervo de este tipo, con información estratégica, sistematizada, documentada y accesible en red (mediante un sitio virtual y con la posibilidad de contactar al responsable de la experiencia vía correo electrónico) podría resultar de enorme interés y utilidad para las autoridades educativas de todos los órdenes de gobierno. De tal suerte que, en la medida de lo posible, se pueda experimentar en cabeza ajena, por ejemplo, rediseñando (o cancelando) políticas educativas que resultaron no exitosas al momento de su implementación en otros estados del país.

32 María del Carmen Pardo, op. cit., p. 864.

33 Pablo Latapí Sarre, "La soberanía educativa de los estados", en Tiempo educativo mexicano, op. cit., p. 154.

34 María del Carmen Pardo, op. cit., p. 829. Véase el estudio de caso de Guanajuato para las experiencias escolares de gestión en María Cecilia Fierro Evans y Guillermo Tapia García, "Descentralización educativa e innovación. Una mirada desde Guanajuato".

35 Artículo 15 de la Ley General de Educación. Además, "el gobierno de cada entidad federativa y los ayuntamientos podrán celebrar convenios para coordinar o unificar sus actividades educativas y cumplir de mejor manera las responsabilidades a su cargo", es decir, les abre a los ayuntamientos la posibilidad de insertarse en la tarea educativa de manera casi íntegra.

36 En el caso de los cuatro municipios de la Zona Metropolitana de Guadalajara, Tonalá, Zapopan, Guadalajara, y Tlaquepaque, todos contemplan no sólo regidurías y comisiones de educación, como parte de sus estructuras de gobierno, sino direcciones ejecutivas, independientes de los Consejos de Participación Social en la Educación, previstos por la legislación.

37 La Coordinación de Fomento Educativo del Ayuntamiento de Guadalajara fue creada el 22 de marzo de 1999 con el objetivo de captar recursos adicionales, fundamentalmente de los empresarios del estado, ya que con los recursos asignados a la educación provenientes del ramo 33, no alcanza para completar las metas establecidas de construcción y mantenimiento escolar. Entrevista con Eduardo Rosales Castellanos, regidor de educación (pan) en el Ayuntamiento de Guadalajara, realizada en marzo de 1999.

38 Pablo Latapí, a propósito de las omisiones de la legislación, hace un señalamiento de gran trascendencia para los municipios, en el sentido de que se les pueden "transferir funciones de seguimiento operativo y de administración (que no se encuentran determinadas aún en la ley) que sean compatibles con sus capacidades, en las que además la participación de las localidades del municipio puede ser muy relevante", Pablo Latapí, "El federalismo en la educación", en Memorias del Foro Nacional hacia un Auténtico Federalismo, México, Universidad de Guanajuato, 1995, p. 379.

Artículo publicado en la revista Educar

Número 16 Educación y Gestión

http://www.jalisco.gob.mx/srias/educacion/consulta/educar/dirrseed.html